II SA/Gd 596/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za zajęcie przez Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę. B. J. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 29 maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 16 października 2019 r. o umorzeniu postępowania "w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (...) za zajęcie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w G.przy ul. W., oznaczonej jako działki nr [..]-[.], za okres od 1 stycznia 1952 r. do dnia 19 lipca 1961 r.". Skarga została wniesiona w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z 20 września 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zezwoliło Dyrekcji Budowy Osiedli na objęcie m.in, części parceli nr [..] o powierzchni 5 992 m2, położonej w G. pomiędzy ul. A. i torem kolejowym, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [.].. W decyzji tej wskazano, że "objęcie nieruchomości przez Dyrekcję Budowy Osiedli może nastąpić pod warunkiem uprzedniego dokonania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej szczegółowego opisu tych nieruchomości oraz innych ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania ". Orzeczeniem z 12 grudnia 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu "na rzecz Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli części nieruchomości o powierzchni 5 992 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego, część parceli nr [..]". Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało sprostowane postanowieniem z 16 stycznia 1961 r. w ten sposób, że "zamiast część parceli nr [..] winno być część parceli nr [..]". Kolejnym postanowieniem z 14 września 1973 r. ponownie sprostowano ww. orzeczenie z 12 grudnia 1960 r. wskazując, że "zamiast 5 592 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego – [..], część parceli nr [..] winno być 2 427 m2 położonej w G. przy ul. B. i W. nr [..] wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego parcele nr [..]-[..]". Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 19 lipca 1961 r. utrzymała w mocy orzeczenie z 12 grudnia 1960 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z 28 kwietnia 2000 r. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z 12 grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, "stanowiącej część parceli nr [..] o pow. 2 427 m2" sprostowane postanowieniami z 6 stycznia 1961 r. i z 14 września 1973 r. i utrzymująca w mocy to orzeczenie, decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 19 lipca 1961 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [..] (która zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych powstała w 1973 r. w wyniku podziału działki nr [..]), natomiast w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Po rozpoznaniu wniosku Zarządu Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z 5 lipca 2000 r. utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie z dnia 5 lipca 2000 r. W dniu 27 stycznia 2004 r. sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący działek nr [..]-[..] (powstałej z podziału działki nr [..]). Decyzją z 4 sierpnia 2006 r. Wojewoda stwierdził, że działka nr [..] (obecnie oznaczona nr [..]) o powierzchni 112m2, zajęta pod drogę gminną, z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Z tego tytułu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 31 października 2011 r. wydanej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zostało przyznane osobom uprawnionym odszkodowanie w łącznej kwocie 151.170 zł. Działka nr [..] o powierzchni 676 m2, która powstała z podziału działki nr [..] ( obecnie nr [..]) została sprzedana przez spadkobierców byłych właścicieli na podstawie umowy z dnia 15 kwietnia 2013 r. na rzecz A. Właścicielką działki nr [..] była E. S., której spadkobiercami zostali, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 13 kwietnia 1992 r" sygn. akt I Ns [..], M.K. i F. D. (a nie jak wskazano w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1960 r. J. S., F. D., M. K. i spadkobiercy S.S.). Z kolei spadkobiercami M. K., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 lipca 1982 r., sygn. akt [..], zostali mąż H. K.oraz dzieci: [..]-[.]. Na mocy tego samego postanowienia ww. dzieci zostały również spadkobiercami H. K. Natomiast, spadek po F. D., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 1 lipca 1993 r., sygn. akt [..], sprostowanym postanowieniem z dnia 1 marca 2007 r., nabyli: J. S.(zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 31 maja 2001 r., sygn. akt [..] jego spadkobiercami zostali: [.]-[.]), L.S. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt [..] jej spadkobiercami zostali: E. P. i K. S.), [.].-[.]. Pismem z 20 sierpnia 2019 r., M. P. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Prezydentem), "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej dawne działki o numerach [.].-[.] o łącznej powierzchni 2427 m2 (obecnie działki o numerach [..]-[.].), położone w G. przy ulicy W. za okres od 1 stycznia 1952 roku do czasu, kiedy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z 12 grudnia 1960 r. stało się ostateczne tj. do dnia 19 lipca 1961 r.", wskazując, że "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, tj. m.in. z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości", Taki sam wniosek złożyli[..]-[..]. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z 16 października 2019 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz [..]-[..] za zajęcie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej jako działki nr [..]-[..], za okres od 1 stycznia 1952 r. do dnia 19 lipca 1961 r. Organ I instancji wskazał, że ustalony stan sprawy wskazuje, że nie została wydana decyzja orzekająca o zajęciu nieruchomości objętych wnioskami stron. Oznacza to, że nie zaistniało w sprawie władcze pozbawienia prawa własności lub posiadania nieruchomości, które są niezbędnymi przesłankami do prowadzenia postepowania o przyznania odszkodowania. Wobec wniesienia odwołania przez S. S., M.P. i B. J. sprawa stała się przedmiotem oceny przez Wojewodę. Organ odwoławczy dokonując kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Prezydent wskazał m.in. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". bowiem stanowi on, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu; (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Podkreślił Wojewoda, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą materialną do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.. Pozbawienie praw mogło przy tym nastąpić zarówno w przeszłości, przed wejściem w życie u.g.n., jak również po jej wejściu w życie. Zgodnie bowiem z art. 233 u.g.n., w sprawach wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy jej przepisy znajdują zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną. Kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, jest brak dotychczas ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Nie jest bowiem istotne, w jakiej formie miało w przeszłości dojść do jego ustalenia, a nawet w jakiej doszło do jego ustalenia, lecz sam fakt, że do takiego ustalenia nie doszło. Jeżeli bowiem zostało w przeszłości ustalone odszkodowanie nawet w formie poza decyzyjnej i następnie zostało ono wypłacone, to omawiany przepis nie znajduje zastosowania. Współczesne ustalenie odszkodowania może natomiast nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W każdym więc przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości (mieści się w niej). Wnioskodawczyni, M.P., wystąpiła do Prezydenta "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej dawne działki o numerach [..]-[..] o łącznej powierzchni 2427 m2- (obecnie działki o numerach [..]-[..]), położone w G. przy ulicy W. za okres od 1 stycznia 1952 roku do czasu, kiedy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 12 grudnia 1960 roku, [..] stało się ostateczne tj. do dnia 19 lipca 1961 r., wskazując, że "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, tj. m. in. z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości". W ocenie Wojewody przywołane we wniosku przepisy, dotyczące: ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustaleniu obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom, jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (art. 120 u.g.n.), ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody (art. 124 u.g.n.), - zobowiązania w drodze decyzji właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych łub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody (art. 124b u.g.n.), -ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie na obiektach budowlanych elementów trakcji, znaków i sygnałów drogowych lub innych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, urządzeń służących do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, a także urządzeń niezbędnych do korzystania z nich, urządzanie i utrzymywanie ogólnodostępnego ciągu pieszego, przebiegającego przez prześwity lub podcienia, w obrysie obiektu budowlanego, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody (art. 124c u.g.n.), ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości niezbędnej w celu poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania kopalin objętych własnością górniczą (art. 125 u.g.n.), zezwolenia, w drodze decyzji, na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (art. 126 u.g.n.), nie obowiązywały w okresie od dnia 1 stycznia 1952 r. do dnia 19 lipca 1960 r., a dopiero prawie 50 lat później, bowiem u.g.n. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. We wskazanej dacie zajęcia przedmiotowych nieruchomości obowiązywały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197; j. t. Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31), zwanego dalej "Dekretem", do dnia 4 kwietnia 1958 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", od dnia 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie z art. 15 Dekretu "1. Na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie wojewoda zezwoli mu na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. (...) 3. Jeżeli w wyniku postępowania nie zostanie wydane orzeczenie o wywłaszczeniu, wojewoda na wniosek właściciela zarządzi przywrócenie mu posiadania nieruchomości, objętej na podstawie ust.1. Właścicielowi przysługuje odszkodowanie za okres, w którym był pozbawiony posiadania. Przepis art. 12 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie". Z dniem 31 stycznia 1952 r. jego odpowiednikiem został art. 19 Dekretu, zgodnie z którym "1. Na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej zezwoli na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń, niezbędnych do określenia odszkodowania. (...) i jeżeli w wyniku postępowania nie zostanie wydane orzeczenie o wywłaszczeniu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej na wniosek właściciela zarządzi przywrócenie mu posiadania nieruchomości, objętej na podstawie ust. 1. Właścicielowi przysługuje odszkodowanie za okres, w którym był pozbawiony posiadania. Przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie". Po nowelizacji został również dodany art. 39 ust, 1, który stanowił, że "Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji", W świetle powyższego, za błędne uznał Wojewoda stanowisko pełnomocnika B. J., zawarte w odwołaniu, iż przed dniem 31 stycznia 1952 r. nie istniał przepis zezwalający na objęcie nieruchomości, jeśli zostało w stosunku do niej wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe - bowiem odpowiednikiem art. 19 był ówczesny art. 15 Dekretu. Ponadto od dnia 31 stycznia 1952 r. zostały dodane do ww. Dekretu przepisy dotyczące czasowego zajęcia (art. 41 i 42), stanowiące, że " w przypadkach siły wyższej lub nagłej potrzeby prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze orzeczenia zezwolić na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości". Powyższe przepisy zostały uchylone z dniem 4 kwietnia 1958 r. przez ustawę wywłaszczeniową, której art. 47 ust. 1 stanowił, że "postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych". Mając powyższe uregulowania na uwadze, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził w ocenie Wojewody, aby w stosunku do przedmiotowych działek zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie dotyczące ich zajęcia. Podkreślono przy tym, że przed dniem 20 września 1956 r. nie mogła zostać wydana decyzja o ich objęciu, ponieważ dopiero w tej dacie zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (vide: zawiadomienie z dnia 20 września 1956 r. ). Wyjaśnił Wojewoda, iż dawne działki nr [..]-[.]nie znajdowały się w granicach terenu o pow. 5 992 m2, który został objęty rozstrzygnięciem z dnia 20 września 1956 co potwierdza ekspertyza geodety A. R. z 29 marca 2009 r., wskazująca granice nieruchomości wywłaszczonych o pow. 3 004 m2 i 5 992 m2. Zgodnie z tym dokumentem teren o pow. 5 992 m2 obejmował następujące działki w całości: nr [..]-[..] Potwierdza to mapa załączona do ww. ekspertyzy. Nadmienił organ odwoławczy, że w związku z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 28 kwietnia 2000 r. (utrzymaną w mocy decyzją z 5 lipca 2000 r., od której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00, oddalił skargę), uznać należy, że nigdy nie doszło do wywłaszczenia działek nr [..] (dawniej nr [..]) i nr [..] (dawniej nr [..]). Pierwsza z ww. działek przeszła z mocy prawa (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) na własność Gminy Miasta, co potwierdziła decyzja Wojewody z 4 sierpnia 2006 r. Następnie, decyzją z dnia 31 października 2011 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz wnioskodawców. Z kolei działkę nr [..] (poprzednio [..]), spadkobiercy byłej właścicielki sprzedali na mocy aktu notarialnego z 15 kwietnia 2013 r. A. Natomiast, odnośnie działki nr [..] (poprzednio nr [..]) toczy się obecnie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., postępowanie o ustalenie odszkodowania za jej wywłaszczenie. Reasumując, podkreślił Wojewoda, że będące przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowanie za zajęcie przez podmiot władzy publicznej własności nieruchomości jest nierozerwalnie związane z aktem objęcia / ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli nie nastąpiło takie objęcie / ograniczenie, nie ma wówczas podstaw prawnych do przyznania za nią odszkodowania i w takiej sytuacji nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze za nieruchomość. W świetle powyższego stwierdził organ odwoławczy, że decyzja Prezydenta z 6 października 2019 r. jest co do zasady prawidłowa, bowiem nie można orzec o ustaleniu odszkodowania za zajęcie nieruchomości, co do której nie została wydana uprzednio decyzja administracyjna o jej zajęciu. Oznacza to, że odnoszenie się do się kwestii ewentualnego przedawnienia roszczenia jest bezcelowe. We wniesionej skardze skarżąca B. J. zarzuciła zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 t.j.) w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 112 art. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie tylko do pozbawienia albo ograniczenia prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, podczas, gdy ma on również zastosowanie do wywłaszczenia w ujęciu sensu largo, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., które występuje w przedmiotowej sprawie. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., poprzez odmowę skarżącej prawa do odszkodowania, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rzeczywistego pozbawienia prawa własności, naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie, w sytuacji, gdy organ administracji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w całości uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, a w szczególności poprzez sformułowanie argumentacji prawnej wzajemnie się wykluczającej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasadzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie, jeżeli mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP, jednakże bez ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ administracji w ogóle nie zwrócił uwagi na poglądy wyrażone w doktrynie, jak i w orzecznictwie, iż wywłaszczeniem może być nie tylko formalne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, ale również faktyczne pozbawienie lub ograniczenie tego prawa, jeżeli nastąpiło ono w wyniku władczego działania administracji publicznej. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.: Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jak wskazuje się w piśmiennictwie użyty przez ustawodawcę termin pozbawienie praw należy oceniać przez pryzmat jego charakteru, jako władczego działania, w którym element woli osoby pozbawionej praw był wyłączony. Element woli dotyczy oczywiście istotnych warunków przejęcia prawa, w tym uzyskania wynagrodzenia w określonej wysokości za pozbawienie praw. Jeżeli bowiem podmiot odebranego prawa został pozbawiony wpływu na to odebranie, jak również nie miał wpływu na sposób i wysokość wynagrodzenia należnego za odebrane prawo, to taką sytuację należy uznać za mieszczącą się w ustawowym pojęciu przejęcia prawa, określonym w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Powyższy pogląd, jakoby warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. było władcze działanie, znajduje również uzasadnienie w orzecznictwie. Termin pozbawienie praw do nieruchomości oznacza bowiem każde działania władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym przysługiwały. Przy czym nie muszą być to działania władcze jakie w obecnie obowiązującej u.g.n. zakwalifikowano do kategorii wywłaszczenia, ograniczenia praw do nieruchomości czy też ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższy pogląd jest również zgodny z dominującą linią orzeczniczą, znajdującą odzwierciedlenie w wielu wyrokach sądów administracyjnych np. pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 27 kwietnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: I OSK 650/08, w którym to wskazano, iż: "w ramach art 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia, o ile obowiązujące przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania’. Powyższa wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. została również potwierdzona w innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 27 lutego 2018 r., w sprawie I OSK 908/16, w którym to zaznaczono, że: "Zważywszy na funkcję ochronną art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.) zasadne jest jego szerokie ujmowanie. W ramach art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia, jeśli obowiązujące przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania. W kontekście powyższego do tego, by powstało skuteczne roszczenie odszkodowawcze nie jest niezbędne istnienie decyzji administracyjnej ograniczającej prawo własności nieruchomości". Powyższe orzeczenia potwierdzają, iż dla skutecznego sformułowania roszczenia odszkodowawczego w omawianym trybie niezbędne jest, aby pozbawienie prawa do nieruchomości nastąpiło w wyniku władczego działania administracji publicznej - co w sposób oczywisty nastąpiło w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W wyniku budowy bloku mieszkalnego nastąpiło władcze pozbawienie prawa do nieruchomości. Powyższy wniosek znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym -m.in. w sporządzonym w dniu 15 maja 1951 r. podaniu o pozwolenie na budowę i załączonym do niego opisem technicznym do projektu na budowę, zdjęciami lotniczymi z 1953 r. oraz 1955-1956 r. oraz oświadczeniem K. S. W wyniku rozpoczęcia budowy bloku mieszkalnego (już na etapie planowania przygotowywania tej inwestycji) właściciele nieruchomości, a następnie ich spadkobiercy, zostali ograniczeni w wykonywaniu następujących praw związanych z własnością: (1) posiadania, (2) korzystania oraz (3) dysponowania. Wszystkie te uprawnienia wykonywały podmioty publiczne, z całkowitym pominięciem właścicieli. Właściciele Nieruchomości zostali pozbawieni możliwości wykonywania swoich praw związanych z własnością. Organ administracji zobowiązany był zatem zastosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ustalić odszkodowanie. Niezrozumiałym dla skarżącej są również uboczne rozważania organu administracji na temat Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje bowiem zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Powyższy pogląd został wyrażony chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2019 r., zapadłego w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 430/19, który to został przytoczony przez organ. Skoro art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy nieobowiązujących już aktów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2020, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197; j. t. Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31- dalej również jako dekret ), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 2204 – dalej jako: u.g.n.) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy oraz, jak jest wiadome Sądowi z urzędu, w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości poprzedników prawnych skarżącej toczyło się i toczy wiele postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, dotyczących kwestii związanych z różnej treści żądaniami obecnych właścicieli w zakresie decyzji wywłaszczeniowych i ustalających odszkodowania za wywłaszczenie. Mając na uwadze szczególnie złożone okoliczności badanej sprawy, zasadnie organy obydwu instancji szczególną uwagę przywiązały w toku niniejszego postępowania administracyjnego, do jednoznacznego ustalenia treści zgłoszonego żądania. Nie ulega wątpliwości, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie i, że żądanie wniosku określa przedmiot sprawy. Jak wynika z dokumentacji akt sprawy inicjatorzy kontrolowanego postępowania wystąpili "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej dawne działki o numerach [.].-[.] o łącznej powierzchni 2427 m2 (obecnie działki o numerach [..]-[.]), położone w G. przy ulicy W. za okres od 1 stycznia 1952 roku do czasu, kiedy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z 12 grudnia 1960 r. stało się ostateczne tj. do dnia 19 lipca 1961 r.", wskazując, że "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, tj. m.in. z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości". Istota sporu sprowadza się zatem do tego czy w analizowanym przypadku zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania za niezwłoczne - zajęcie - nieruchomości przed planowanym wywłaszczeniem. Skarżąca domaga się rozliczenia za lata 1952-1961 w związku z wydanym nakazem niezwłocznego zajęcia nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie art. 5 dekretu. Wywodzi, że do faktycznego zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] oraz [..] doszło co najmniej od dnia 1 stycznia 1952 r. i trwało do czasu kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, tj. do dnia 19 lipca 1961 r, Orzekające organy ustaliły, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby w stosunku do przedmiotowych działek (nr [..] i [..]) zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie dotyczące ich zajęcia oznacza to, że we wskazanych we wniosku datach ówcześni właściciele nie zostali pozbawienia posiadania tych nieruchomości, ani tym bardziej własności. Akta sprawy potwierdzają stanowisko orzekających organów, że działki [..]-[.] (stanowiące obecne działki nr [..]-[.]) nie zostały wywłaszczone na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 12 grudnia 1960 r. nr [..] (utrzymanej w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 19 lipca 1961 r. nr [..]), na skutek jej sprostowania postanowieniem z dnia 14 września 1973 r. nr [.]. Pierwotnie, to postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło całkowicie innej nieruchomości, tj. parceli nr [.], o powierzchni 5 992 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego, w stosunku do której Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej , decyzją z dnia 20 września 1956 r. nr [..], wydaną na podstawie art 19 dekretu, zezwoliło Dyrekcji Budowy Osiedli na objęcie. Objęte wnioskiem dawne działki nr [..]-[..] nie znajdowały się w granicach ww. terenu o pow. 5 992 m2, co potwierdza ekspertyza geodety uprawnionego A. R. z dnia 29 marca 2009 r., wskazująca granice nieruchomości wywłaszczonych o pow. 3 004 m2 i 5 992 m2. Zgodnie z tym dokumentem teren o pow. 5 992 m2 nie obejmował działek nr [..]-[...]. Powołując się na decyzję Prezesa Rozwoju Miast z dnia 28 kwietnia 2000 r. nr [..] (utrzymaną w mocy decyzją z dnia 5 lipca 2000 r. nr [..], od której Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00, oddalił skargę), wskazał organ odwoławczy, że nigdy nie doszło do wywłaszczenia działek nr [..] (dawniej nr [.]) i nr [..] (dawniej nr [..]). Wyjaśnienia wymaga, że dotychczasowa działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] o pow. 639 m2 i nr [..] o pow. 1676 m2. Działka nr [..] o pow. 112 m2 nie uległa przekształceniom geodezyjnym. Działki nr [..]-[..] w wyniku zmiany numeracji otrzymały odpowiednio numery: [..]-[..]. Pierwsza z ww. działek – [..] - przeszła z mocy prawa (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) na własność Gminy Miasta, co potwierdziła decyzja Wojewody z dnia 4 sierpnia 2006 nr [..]. Następnie decyzją z dnia 31 października 2011 r. nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz wnioskodawców. Z kolei działkę nr [..] (poprzednio [..]), spadkobiercy byłej właścicielki sprzedali na mocy aktu notarialnego z dnia 15 kwietnia 2013 r., Repertorium A nr [.]., A. Natomiast, odnośnie działki nr [..] (poprzednio nr [..]) toczy się obecnie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., postępowanie o ustalenie odszkodowania za jej wywłaszczenie. Zarzuty skargi nie zdołały zakwestionować prawidłowości tak ustalonego stanu faktycznego i ostatecznego wniosku organów, że w sytuacji braku dowodów na pozbawienie właścicieli obecnych działek nr [..] i [.]. posiadania czy prawa własności brak jest podstaw do rozważania kwestii uprawnienia do przyznania odszkodowania. Podziela Sąd stanowisko Wojewody, że postępowanie objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania za zajęcie przez podmiot władzy publicznej własności nieruchomości jest nierozerwalnie związane z aktem objęcia / ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli nie nastąpiło takie objęcie / ograniczenie, nie ma wówczas podstaw prawnych do przyznania za nią odszkodowania i w takiej sytuacji nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze za nieruchomość. Odnotowania wymaga, że skarżąca jako datę początkową pozbawienia posiadania wskazała dzień 1 stycznia 1952 r. tymczasem pierwszy akt urzędowy znajdujący się w aktach sprawy (aczkolwiek nie obejmujący przedmiotowych nieruchomości nr [.]. i [..], a inne) nosi datę 20 września 1956 r. – akt zajęcia nieruchomości i kolejny 12 grudnia 1960 r. – decyzja wywłaszczeniowa (także nie obejmująca wskazanych działek). We wniosku M. P. powołano się na faktyczne zajęcie nieruchomości w związku z planowaną realizacją budynku, i ustaleniami organu I instancji w toku innego postępowania, że do faktycznego zajęcia doszło dużo przed wydaniem decyzji o objęciu nieruchomości). Odnosząc się do tego twierdzenia wyjaśnić należy, że działka nr [..] (obecnie nr [..]) w dacie sprzedaży (tj. 15 kwietnia 2013 r.) wedle oświadczenia właścicieli była działką niezabudowaną (przy czym wskazano, że poprzednio znajdował się na niej zespół garaży, który uległ rozbiórce). Decyzją z 4 sierpnia 2006 r. Wojewoda stwierdził, że działka nr [..] (obecnie nr [..]) z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Gminy Miasto wobec zajęcia jej pod drogę gminną. Decyzją z 21 października 2011 r. właścicielom zostało przyznane odszkodowanie za tę nieruchomość. Odnośnie działki nr [..] (poprzednio część działki [..]) toczy się postępowanie o ustalenie odszkodowania i w wyroku uchylającym wydane w sprawie decyzje z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 508/18 zostało jednoznacznie przesądzone, że spadkobiercom właścicieli należne jest odszkodowania za działkę nr [..], przy czym z lektury uzasadnienia wynika, że istotnie działka ta została zabudowana w okolicach roku [.]. czy [..]. Zatem w ramach tego postępowania zostanie skarżącej ustalone należne odszkodowanie za pozbawienia prawa własności gruntu w przysługującym jej udziale do tej nieruchomości. Oznacza to jednak, że w ramach niniejszej sprawy odszkodowanie za pozbawienie posiadania do władania parcelą w latach 1952 do 1961 nie może zostać rozważane, gdyż wobec pozbawienia prawa własności do parceli odszkodowanie zostanie przyznane za utratę prawa własności, które obejmie także utratę władania nieruchomością. Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z zarzutami podniesionymi w skardze. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organy uznały, że w sprawie nie ziściły się przesłanki określone w art. 129 ust. 5 u.g.n. Konstatacja ta w ocenie Sądu, z przyczyn szczegółowo opisanych powyżej, jest prawidłowa. W tej sytuacji organy orzekły o umorzeniu postępowania prawidłowo uznając, że w odniesieniu do części nieruchomości nie było podstaw do przyjęcia o faktycznym wywłaszczeniu nieruchomości (nie ma zatem podstaw do rozważań w temacie należnego odszkodowania), natomiast co do części nieruchomości – w zakresie obecnej działki nr [..] – postępowanie o ustalenie należnego odszkodowania jest w toku, co stanowi przeszkodę do merytorycznego orzeczenia. Częściowo za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez mało czytelne i precyzyjne uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji. Aczkolwiek należy mieć świadomość, że z obszernych uzasadnień organów obu instancji wynika skomplikowany stan faktyczny i prawny spraw związanych z wywłaszczeniami i pozbawieniem prawa własności do nieruchomości wchodzących w skład dawnych parcel nr [..] i [..], natomiast w odniesieniu do wniosku, który zainicjował kontrolowane postępowanie znaczna część wywodów została przywołana niepotrzebnie i w istocie doprowadziło to do zagmatwania stanu sprawy. W konsekwencji trudności nastręcza odkodowanie motywów podjętego rozstrzygnięcia organów. Podstawową rolą uzasadnienia jest umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Z tym drugim aspektem Sąd zmierzył się z pozytywnym wynikiem i wychodząc naprzeciw oczekiwaniom strony w niniejszym uzasadnieniu skupiono się na istotnych kwestiach celem przejrzystego zobrazowania podstaw oddalenia skargi. Mając więc na uwadze powyższe oraz fakt, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić w całości, co Sąd uczynił działając na podstawie art. 151 p.p.s.a..