II SAB/Rz 166/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej K. B. z dnia 8 września 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej K. B. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 8 września 2021 r. (złożonym drogą elektroniczną) K. B. zwróciła się do Wójta Gminy [....] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. sporządzenie wykazu aktualnie obowiązujących dokumentów stanowiących o działaniach w zakresie zwalczania, przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19 w roku 2019 oraz w I i II kwartale 2020 r., a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przesłanie ich na adres mailowy wnioskodawcy; 2. sporządzenie wykazu dokumentów (w tym również projektów) stanowiących o działaniach na lata nieobjęte dokumentami wskazanymi w pkt 1 wniosku, w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych, a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przesłanie ich na adres mailowy wnioskodawcy; Wniosek dotyczył udostępnienia w szczególności, jeśli w jakimkolwiek zakresie dotyczy działalności podczas pandemii COVID-19 w roku 2019 oraz w I i II kwartale 2020 r.: - dokumentów zawierających informacje dotyczące ograniczeń nałożonych na przedsiębiorców oraz obywateli, w tym treści wydanych komunikatów, - dokumentów zawierających informacje dotyczące procedur działania w obliczu chorób zakaźnych u ludzi, - dokumentów zawierających informacje dotyczące kosztów poniesionych na działania związane ze zwalczaniem, przeciwdziałaniem i zapobieganiem rozprzestrzeniania się pandemii COVlD-19, - dokumentów zawierających informacje dotyczące przyznanych środków dla przedsiębiorców w ramach tarczy antykryzysowych w ww. okresie, - dokumentów zawierających informacje dotyczące przyznanych środków z tytułu dodatkowego zasiłku opiekuńczego w ww. okresie, - dokumentów zawierających informacje dotyczące ograniczeń i trudności w utrzymaniu prawidłowego dostępu do wody pitnej, ogrzewania, wywozu nieczystości stałych oraz dostępu do komunikacji miejskiej oraz poniesionych w związku z tym kosztach, - dokumentów stanowiących raporty z wykonywanych działań w zakresie zwalczania, przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19, - dokumentów zawierających informacje dotyczące osób przebywających na kwarantannie w ww. okresie, - dokumentów zawierających informacje o ilości osób zmarłych z powodu zakażenia SARS-CoV-2 w ww. okresie, - dokumentów zawierających informacje o ilości odbytych zgromadzeń w ww. okresie, - dokumentów zawierających informacje dotyczące pracy zdalnej pracowników administracji publicznej oraz podmiotów powiązanych, - uchwał Rady Miasta stanowiących reorganizację pracy podmiotów publicznych i/lub prywatnych oraz obostrzeń w dostępie do usług publicznych, - informacji o innych, niewymienionych dokumentach o tożsamym znaczeniu i zakresie odnoszących się do działań w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19 (w przypadku ich posiadania zwrócono się o ich udostępnienie). Wnioskodawczyni poprosiła o udostępnienie informacji poprzez przesłanie pocztą elektroniczną, ewentualnie przekazanie poprzez linki/hiperłącza kierujące do właściwych dokumentów. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej dnia 4 listopada 2021 r., Wójt Gminy [...] wskazał: - odnośnie do poniesionych kosztów na działania związane ze zwalczaniem, przeciwdziałaniem i zapobieganiem rozprzestrzeniania się pandemii C0VID-19 - dokument w załączeniu; - odnośnie do informacji o ilości odbytych zgromadzeń w wyżej wymienionym okresie podał, że zgromadzenia w tym okresie nie odbywały się; - odnośnie do dokumentów zawierających informacje dotyczące pracy zdalnej - dokument w załączeniu; Wójt Gminy [...] oświadczył, że w pozostałym zakresie nie posiada informacji i nie jest władny do ich udzielenia. K. B. w dniu 22 października 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2021 r. - wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej 9 września 2021r.; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku: 1 / decyzji odmownej oraz 2/ powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. Wobec powyższego skarżąca wniosła o - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, - przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze, - zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Składająca skargę wskazała, że wniosek o informację publiczną został złożony w celu pozyskania materiału źródłowego do badań naukowych. Organ jednak nie udzielił żadnej odpowiedzi w terminie. Nie skorzystał również z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji, co zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest dopuszczalne pod warunkiem powiadomienia wnioskodawcy (w terminie 14 dni od złożenia wniosku) o powodach tegoż opóźnienia wraz ze wskazaniem terminu przekazania informacji (nie dłuższego niż 2 miesiące od złożenia wniosku). Ponadto, Wójt nie zawiadomił jej o braku możliwości udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem, przez wzgląd na brak dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi. Nie wskazał też na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych z udostępnieniem informacji (łączących się z przekształceniem w formę wskazaną we wniosku lub też wynikających z wnioskowanego sposobu przekazania) oraz nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej, przez co należy twierdzić, iż te okoliczności nie wystąpiły. Pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje, zdaniem skarżącej, na bezczynność organu. Składająca skargę podała, że brak wnioskowanych informacji wiąże się z uniemożliwieniem jej skutecznego zakończenia projektu badawczego dotyczącego badanego zakresu oraz czyni materiał źródłowy (oparty między innymi na informacji publicznej) niepełnym. Celem wniosku w efekcie było tymczasem powiększenie całokształtu osiągnięć polskiej nauki, co z kolei jest przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego przez wzgląd na realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu wnioskowanej informacji publicznej. Poza tym, przedmiotowy wniosek w swym zakresie dotyczy bezpieczeństwa i zdrowia ludności, co potwierdza szczególną wartość wyników badań wobec ogółu społeczeństwa. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania, uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nienakładanie grzywny i nieobciążanie kosztami postępowania. Organ zauważył, że wniosek, którego dotyczy sprawa wpłynął do jego skrzynki elektronicznej dnia 9 września 2021 r. i został automatycznie skierowany do folderu SPAM, który nie został dokładnie sprawdzony przez pracownika zastępującego osobę zajmującą się korespondencją i dlatego nie trafił do rozpoznania. Niezwłocznie jednak po otrzymaniu skargi podjęte zostały działania zmierzające do jak najszybszego rozwiązania sprawy i udzielono odpowiedzi bez zbędnej zwłoki. Dlatego też, zdaniem organu, skarga jest bezprzedmiotowa. Nieudzielenie informacji do dnia otrzymania skargi było spowodowane wyłącznie brakiem świadomości, że wniosek złożono. W piśmie procesowym datowanym na 30 listopada 2021 r. skarżąca podniosła, że odpowiedź, którą otrzymała od organu jest niekompletna. Organ pominął bowiem w całości pytanie dotyczące działań zapobiegawczych w roku 2019 oraz w I i II kwartale 2020 r. Udostępnione zarządzenie nr [...] dotyczy pracy zdalnej w okresie od 9 listopada 2020 r., natomiast wykaz stanów i sald pokazuje, że już od marca 2020 r. organ podejmował działania związane z ochroną przed COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej zwanej "P.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 tego ostatniego aktu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem, gdy organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia bądź podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola sądowa odbywa się pod względem zgodności z prawem, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Uwzględnienie skargi – w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. - skutkuje tym, że sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Bezzasadna skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skuteczność skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej uzależniona jest m. in. od tego, czy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi więc o to, by podmiot, do którego skierowano wniosek mieścił się w grupie wskazanej w art. 4 u.d.i.p. oraz, by przedmiot żądania stanowił informację publiczną w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jako organ wykonawczy gminy, stanowiącej podstawową jednostkę samorządu terytorialnego to organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem obowiązany zasadniczo do udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej. Jeśli zaś chodzi o definicję informacji publicznej, to zawiera ją art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Uszczegółowienie tej definicji znajduje się w art. 6 u.d.i.p., który to przepis podaje przykłady tego rodzaju informacji. I tak wedle art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a), majątku publicznym, w tym o: majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c). Przy interpretacji pojęcia informacja publiczna należy mieć nadto na uwadze brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tym samym, należy stwierdzić, że informacja publiczna ma bardzo szeroki zakres. Służy uzyskaniu wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań dotyczących ogółu społeczeństwa bądź polegających na rozdysponowaniu majątkiem publicznym. Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z kolei z art. 13 ust. 2 ud.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skarżąca K. B. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dnia 8 września 2021 r., zaś odpowiedź została jej udzielona dopiero 4 listopada 2021 r., a zatem po upływie wskazanego wyżej czternastodniowego terminu, przy czym, jak słusznie zwrócono w skardze uwagę, organ nie skorzystał z przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwości przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi. Powyższe spowodowane zostało, jak wynika z odpowiedzi na skargę, z faktu, iż wniosek został automatycznie skierowany do folderu SPAM, który nie został dokładnie sprawdzony przez pracownika zastępującego osobę zajmującą się korespondencją i dlatego nie trafił do rozpoznania. Dopiero więc złożenie skargi zainicjowało działanie Wójta zmierzające do udzielenia skarżącej odpowiedzi. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym powszechne jest stanowisko, że ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego. Podkreśla się bowiem, że przyjęcie odwrotnego założenia spowodowałoby, że prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. To więc do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną [tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13.12.2019 r. I OSK 1890/18, z 26.02.2020 r. I OSK 3397/18, postanowienie NSA z 10.09.2015 r. I OSK 1968/15]. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że wniosek skarżącej o informację publiczną został skutecznie złożony 8 września 2021 r., bowiem adres poczty elektronicznej organu, na jaki go skierowała został przez ten organ publicznie udostępniony na stronie Urzędu Gminy [...]. Zatem od tego dnia biegł zasadniczo czternastodniowy termin na udzielenie na niego odpowiedzi. Odpowiedź ta miała natomiast miejsce dopiero dnia 4 listopada 2021 r., a zatem niewątpliwie z opóźnieniem. Niezależnie od przekroczenia przez organ wskazanego wyżej terminu należy podzielić stanowisko skarżącej, iż uzyskana przez nią odpowiedź była niekompletna. De facto bowiem Wójt Gminy [...] udostępnił tylko dane dotyczące kosztów poniesionych na działania związane ze zwalczaniem, przeciwdziałaniem i zapobieganiem rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19 za okres I i II kwartału 2020 r., dane odnoszące się do pracy zdalnej pracowników Urzędu Gminy oraz odniósł się do pytania w zakresie ilości odbytych zgromadzeń. Natomiast jeśli chodzi o pozostałe pytania wniosku, organ podniósł, że nie posiada żądanych informacji i nie jest władny do ich udzielenia. W tym miejscu należy więc wskazać, że z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej rzeczywiście zobowiązane są wyłącznie te podmioty, które faktycznie taką informację posiadają. W razie więc, gdy podmiot, do którego zaadresowano wniosek o informację publiczną nie posiada wnioskowanych danych, wówczas winien skierować do wnioskodawcy pismo, w którym o powyższym poinformuje. W ten sposób zwalnia się z zarzutu bezczynności. Przy czym – po pierwsze - winno to nastąpić w terminie, o którym mowa w powołanym art. 13 u.d.i.p. Po drugie zaś, nie jest wystarczające, iż adresat wniosku wskaże tylko, że informacji takiej nie posiada. Powinien to jeszcze uprawdopodobnić poprzez wyjaśnienie powodów, dla których w posiadaniu określonej informacji się nie znajduje, a przedstawione powody muszą być wiarygodne. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno więc zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. W ocenie Sądu, Wójt Gminy [...] z powinności powyższej się nie wywiązał. Nie przedstawił bowiem przyczyn, z uwagi na które nie jest posiadaczem wnioskowanych danych, a biorąc pod uwagę ich przedmiot oraz zadania, które w świetle stosownych regulacji prawnych ma do wykonania gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, należałoby uznać, że informacje takie powinny być w jego posiadaniu. Nawet zaś, jeśli faktycznie organ danymi takimi nie dysponował, bo np. określone zadania, których wniosek dotyczył Gmina wykonuje za pośrednictwem innych podmiotów, to rolą Wójta było odesłanie wnioskodawcy do takich podmiotów z zaznaczeniem, że to właśnie one są ich dysponentami. Przy czym, ze względu na wielość żądanych informacji, prawidłową reakcją Wójta winno być pismo informacyjne, w którym odniósłby się on do każdego pytania odrębnie. Tego rodzaju działanie byłoby bowiem czytelne, a tym samym nie pozostawiałoby wątpliwości co do tego, że adresat wniosku określonych informacji nie ma, a zatem nie może ich udostępnić. Z podanych względów Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 8 września 2021 r. w zakresie pozostałym tj. nie wynikającym z odpowiedzi udzielonej w piśmie z 4 listopada 2021 r., przy czym należy zwrócić uwagę nie tylko na treść postawionego pytania, ale również na przedział czasowy, którego dotyczy. Podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Termin czternastu dni na powyższe rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia organowi akt sprawy, a to zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. Ponadto, uwzględniając skargę na bezczynność - w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. - Sąd obowiązany jest do stwierdzenia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższy wymóg Sąd w pkt II wyroku stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Wójt Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie powyższe odnosi się bowiem do naruszenia kwalifikowanego, a więc oczywistego, znacznego przekroczenia terminu na udostępnienie żądanej informacji, którego nie da się racjonalnie uzasadnić. W niniejszej sprawie brak działań po stronie organu nie miał zaś takiego charakteru, bowiem nie wynikał z niechęci do załatwienia wniosku czy lekceważenia wnioskodawczyni, a z niewłaściwej organizacji pracy urzędu, która skutkowała tym, że pracownik zastępujący osobę zazwyczaj zajmującą się korespondencją z urzędem nie sprawdził folderu SPAM poczty elektronicznej organu, w którym to folderze znajdował się przedmiotowy wniosek. Duże znaczenie dla oceny charakteru bezczynności ma także, zdaniem Sądu, znaczna ilość zażądanych we wniosku danych. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt III wyroku opiera się natomiast o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł składają się: wpis od skargi – 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł (to ostatnie zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. poz. 1800 ze zm.).