I SAB/Wa 360/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 30 grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego J. G.kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. G. pismem z 13 września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii (poprzednio Minister Rozwoju, Pracy i Technologii) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. "[...]", ozn. rej. hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego oraz wniósł o wyznaczenie Ministrowi Rozwoju i Technologii maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji; rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 2 stycznia 2020 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 31 sierpnia 1951 r. We wniosku znajdowały się potrzebne do rozstrzygnięcia dokumenty, za wyjątkiem akt własnościowych nieruchomości prowadzonych przez [...]. W ocenie skarżącego konieczne było ponadto zobowiązanie J. D. do przedstawieniu umowy sprzedaży na podstawie, której nabyła od M. G. cały przysługujący jej udział w spadku po zmarłym M. G. Skarżący zaznaczył, że organ uzyskał akta własnościowe w lutym 2020 r., w związku z czym mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie. Kolejne czynności podjęte zaś zostały dopiero w lipcu 2021 r. Organ wystąpił wówczas do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie dokumentów oraz zawiadomił strony o przewidywanym zakończeniu postępowania do 30 września 2021 r. Na dzień złożenia skargi stosowne rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Skarżący przedstawił ponadto stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowoadminstracyjne odnoszące się do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ podkreślając, że skarga jest uzasadniona. Minister Rozwoju i Technologii (poprzednio Minister Rozwoju, Pracy i Technologii) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ opisał przebieg postępowania i podejmowane w sprawie czynności, a następnie zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Tym samym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Pismem z 30 września 2021 r. poinformowano strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Organ podkreślił jednocześnie, że w sprawie bez zbędnej zwłoki podejmowane były czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wszystkich stron postępowania, zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Organ powiadomił również strony w trybie art. 36 kpa o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra za niczym nieuzasadnione ponadto należy uznać żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada natomiast, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Dokonując analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie zachodzi bezczynność organu. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie miało miejsce powadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek J. G. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1951 r. wpłynął do Ministra Rozwoju 2 stycznia 2020 r. Po wpłynięciu powyższego wniosku organ podjął czynności mające na celu jego rozpoznanie. Pismem z 17 stycznia 2020 r. zwrócono się do Prezydenta [...] o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, które otrzymano 13 lutego 2020 r. Następnie o nadesłanie koniecznych informacji i dokumentów zwrócono się pismem z 6 sierpnia 2020 r. do Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru. Kolejne czynności podjęte zostały w kwietniu 2021 r. - akta sprawy przekazano geodecie, celem sporządzenia opinii dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, pismem z 13 kwietnia 2021 r. ponownie zwrócono się ponadto o niezbędne dokumenty do Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru. Stosowna opinia geodezyjna sporządzona została [...] maja 2021 r. Następnie pismami z 14 lipca 2021 r. organ zwrócił się o nadesłanie koniecznych dokumentów do Sądu Rejonowego dla [...] oraz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia do 30 września 2021 r. Pismem z 30 września 2021 r. Minister poinformował zaś strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Powyższe okoliczności - zdaniem Sądu – świadczą, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uzasadniona. Minister Rozwoju i Technologii wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa, nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Pomiędzy kolejnymi działaniami zachodziły kilkumiesięczne przerwy. Nie można zatem przyjąć, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Słusznie zatem skarżący zarzucił organowi prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przewlekłości organu nie usprawiedliwiają takie okoliczności jak stopień skomplikowania sprawy, czy konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i jego analiza. Nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania złożonej skargi (tj. do 25 lutego 2022 r.) wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego nie został załatwiony i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Przy czym odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, wskazać trzeba, że - w ocenie Sądu - w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli instancyjnej. Faktem jest, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Sąd uznał jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów, to organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Jak wskazano wyżej stosownymi pismami Minister wystąpił do określonych podmiotów o nadesłanie koniecznych dokumentów i informacji. Terminy określone w kpa nie zostały zaś znacznie przekroczone. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że terminy określone w kpa nie zostały znacznie przekroczone, skarżący nie uzasadnił zaś w żaden sposób konieczności zastosowania tego szczególnego środka, którego zastosowanie – jak wskazano - stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.