III OSK 1997/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1178/21 odrzucającego skargę M.P. na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedstawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 25 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M.P. na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy przedstawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w związku z procedurą konkursu na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie, jako stanowiące jeden z etapów naboru na członka kolegium, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2, art. 3 § 2a i art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) W szczególności przedmiotowe rozstrzygnięcie nie stanowi aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że powoływanie i odwoływanie na członka samorządowego kolegium odwoławczego jest dokonywane jednostronną czynnością prawną organu państwowego, podejmowaną przez Prezesa Rady Ministrów. W ocenie skarżącej, wynika z tego, że przy przeprowadzaniu konkursu na członków samorządowych kolegiów odwoławczych znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), w tym dotyczące wyłączenia określonych podmiotów od udziału w tym postępowaniu. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska, ponieważ skarżąca nie zaskarżyła czynności powołania lub odwołania, ale rozstrzygnięcie o odmowie przedstawienia kandydata na członka pozaetatowego zgromadzeniu ogólnemu samorządowego kolegium odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości sądu, którą wyznacza art. 3 p.p.s.a. Po drugie, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydatów na pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie stanowi aktu lub czynności, o których stanowi ten przepis. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 16). Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, ponieważ ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb Państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Z jednej strony przepis ten wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, zaś z drugiej strony, nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł i skutkować naruszeniem konstytucyjnego wymogu traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16). Procedura naboru na stanowisko członka samorządowego kolegium odwoławczego jest niewątpliwie procedurą naboru do służby publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), członek kolegium pełni funkcje orzecznicze w sprawach samorządowych, a w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, komisja konkursowa samorządowego kolegium odwoławczego jest organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Jest to bowiem podmiot prawa wyodrębniony organizacyjnie, prawnie umocowany do działania, wyposażony we władztwo i posiadający kompetencje (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999, s. 207 i n.) Komisja konkursowa spełnia wszystkie wymienione elementy organu. Jej skład, kompetencje i wyposażenie we władztwo określa art. 8 ust. 2-3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Dz.U. Nr 47, poz. 462, dalej: rozporządzenie). Komisja jest powoływana na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz posiada kompetencje między innymi w postaci oceny formalnej wniosków i ich ewentualnego przedstawieniu zgromadzeniu ogólnemu, które to kompetencje oddziałują na sytuację prawną podmiotów administrowanych. Zgodnie art. 8 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (art. 8 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w skład komisji konkursowej oprócz prezesa kolegium wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, komisja orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie. Komisja odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty niespełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Rozmowa z kandydatami może być poprzedzona przeprowadzeniem testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Głosowanie nad kandydatami jest jawne (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego (§ 3 ust. 5 rozporządzenia). Rozstrzygnięcie komisji o przedstawieniu bądź odmowie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu kolegium jest ostateczne (§ 3 ust. 6 rozporządzenia), a o wynikach konkursu zawiadamia się kandydatów pisemnie (§ 3 ust. 7 rozporządzenia). Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że w postępowaniu konkursowym przed komisją konkursową można wyodrębnić dwa etapy. Pierwszy to ocena formalna ofert złożonych przez kandydatów, a drugi ocena merytoryczna kandydatów. O wynikach drugiego etapu jego uczestnicy są informowani na piśmie, co kończy ostatecznie postępowanie konkursowe. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że osobie, której kandydatury nie przedstawiono zgromadzeniu ogólnemu, przysługuje prawo do skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie komisji konkursowej w tym przedmiocie, ponieważ jest to akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie komisji konkursowej nie jest decyzją ani postanowieniem, ale ma charakter zewnętrzny, ponieważ jest skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi, a jak już wyżej wskazano komisja konkursowa jest organem w znaczeniu funkcjonalnym. Rozstrzygnięcie to jest ponadto skierowane do indywidualnego podmiotu uczestniczącego w konkursie, a więc nie ma charakteru generalnego. Nie ulega także wątpliwości, że rozstrzygnięcie tego rodzaju należy do materii z zakresu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa dotyczących udziału w służbie publicznej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. i na tej podstawie odrzucił skargę, ponieważ skarga podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne i nie pozwala w istocie na odtworzenie stanowiska Sądu I instancji. Sąd I instancji nie odniósł się przede wszystkim do przesłanek uznania zaskarżonego rozstrzygnięcia za akt lub czynność mieszczące się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.