IV SA/Po 23/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. , decyzją z dnia [...] września 2021 roku (nr [...]), umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności otworów okiennych w zachodniej ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w P.. Organ ustalił, że budynek na działce nr ewid. [...] został wybudowany w oparciu o projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1980 roku. Ściana zachodnia budynku na skutek sądowego podziału nieruchomości (działki nr [...] na działki [...] i [...]) przebiega w granicy z nieruchomością obejmująca działkę nr ewid. [...]. W tej ścianie od początku istnienia budynku znajdują się cztery otwory okienne. Zgodnie z projektem wymiary okien powinny wynosić: na parterze pod tarasem pomieszczenie gospodarcze 125cm x 125cm oraz drugie okno pomieszczenie gospodarcze 125cm x 90cm, a na piętrze w pokoju przy tarasie 125cm x 125cm oraz w pokoju 155cm x 90cm. Z pomiarów dokonanych w trakcie kontroli wynika natomiast, że wymiary okien wynoszą: na parterze pod tarasem 129cm x 126cm oraz drugie 131cm x 87cm, a na piętrze przy tarasie 146cm x 125cm oraz drugie 141cm x 202cm. Organ uznał, że rozmiar otworów okiennych nie został zmieniony w trakcie wymiany stolarki okiennej, a otwory okienne w wymiarze zastanym podczas kontroli zostały wykonane już na etapie budowy budynku. Organ wyjaśnił, że otwory okienne są wykonane niezgodnie z wymiarem projektowym, ale w obecnym stanie prawnym wprowadzenie zmiany, co do ilości, czy wielkości otworów okiennych jest zmianą nieistotną i nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. S. S. (właściciel działki nr [...]) skorzystał z prawa do wniesienia odwołania i zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona zarzuciła organowi pierwszej instancji: - brak ustaleń w zakresie odległości okien od granicy z działką sąsiednią, - brak przesłuchania w charakterze świadków osób, których pisemne oświadczenia zostały złożone do sprawy, - brak uznania za wiarygodne wyjaśnień składanych przez odwołującego się, - brak weryfikacji daty produkcji wymienionych okien, - dowolną ocenę dowodów i wadliwe ustalenie, że wymiar okien pozostaje niezmieniony od czasu budowy i nie doszło przebudowy, która doprowadziła do zmiany wymiarów otworów okiennych. Pismem z dnia [...] listopada 2021 roku odwołujący się zgłosił wniosek dowodowy o zobowiązanie właścicieli działki [...] (G. S. i S. S.) do przedłożenia: - dziennika budowy budynku na działce [...] celem weryfikacji dokonanych wpisów oraz ustalenia czy doszło do formalnego zakończenia budowy, - dokumentu potwierdzającego zgłoszenie zakończenia budowy albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie celem ustalenia, czy doszło do formalnego zakończenia budowy. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozparzeniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2021 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji WWINB wskazał, że budynek mieszkalny na działce [...] został posadowiony przed dokonaniem podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...] na nieruchomości obejmujące działki nr [...] oraz nr [...]. Usytuowanie zachodniej części jednorodzinnego budynku mieszkalnego (działka nr [...]) w granicy z działką sąsiednią jest wynikiem podziału wtórnego w stosunku do budowy budynku. Organ odwoławczy także przyjął, że otwory okienne o zastanych wymiarach powstały już w trakcie budowy budynku. Odwołujący się nie przedstawił żadnych przeciwdowodów na twierdzenia zawarte w oświadczeniach właścicieli nieruchomości sąsiedniej względem ww. wymienionych M. C. i G. C. oraz H. R., osoby pełniącej funkcję kuratora małoletnich synów zmarłego pierwotnego inwestora budynku aktualnie od 2006 roku znajdującego się na działce nr [...] Wymianę stolarki okiennej wykonaną, według odwołującego się w 2010 roku, a według ww. osób w 2005-2008 roku, organ zakwalifikował jako bieżącą konserwację o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że na zdjęciach przekazanych przez odwołującego się (podanie z dnia [...] lipca 2021 roku) widoczne są odbarwienia tynku przy ościeżnicach okien na piętrze, które nie świadczą o dokonanej przebudowie, lecz o dokonaniu obróbek ościeżnic związanych z konserwacją. Organ ocenił, że zakres wykonanych robót to kwestia zachowania estetyki po wymianie okien. W ocenie organu dokumentacja fotograficzna potwierdza, że w ramach robót obejmujących bieżącą konserwację nie dokonano ingerencji w elementy konstrukcyjne jakim są nadproża obydwu otworów okiennych na piętrze. Bez znaczenia prawnego pozostaje kwestia podziału okien, tj. wymiany na takie, które pobawione są tzw. luftu poziomego na całej ich długości. Podsumowując WWINB wyjaśni, że otwory okienne na piętrze powstały w zbliżonych rozmiarach do obecnych podczas budowy budynku. Otwory okienne na parterze także powstały w trakcie budowy a ich wymiar od tamtego czasu nie uległ zmianie. Organ odwoławczy podzielił ocenę, że wymiary otworów okienne na parterze są zgodne z udzielonym pozwoleniem, a wymiar okien na piętrze budynku stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okna zostały zaprojektowane, lecz w nieco innych wymiarach. Organ wyjaśnił, że okoliczność dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości kwestionowanej odwołaniem decyzji. W przypadku skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy otwory okienne w zmienionych wymiarach zostałyby zaakceptowane przez organ nadzoru budowlanego, bo ich usytuowanie w granicy jest wynikiem wtórnego podziału działki. Natomiast w sytuacji braku skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy wykonanie spornych otworów okiennych w nieznacznie zmienionych wymiarach nie może stanowić podstawy do podjęcia działań w oparciu o sugerowany w odwołaniu art. 51 Prawa budowlanego, gdyż jest to nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego. Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych odwołującego się. S. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak: zgromadzenia dokumentacji projektowej inwestycji, brak dokonania ustaleń odległości spornych okien od granicy z działką sąsiednią, brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, brak uznania za wiarygodne oświadczeń skarżącego o zmianie wymiarów okien, brak uwzględnienia różnic w wymiarach okien, wadliwą kwalifikację zmiany wymiaru otworu okiennego, jako wymiany okien i bieżącej konserwacji, 2) art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wadliwe zrównanie rysunków stanowiących załącznik do planu realizacyjnego budowy z rysunkami projektowymi stanowiącymi część projektu budowlanego i nie dokonując dalszych ustaleń w tym zakresie, 3) art. 78 § ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak weryfikacji daty produkcji okien, 4) art. 79 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia dowodu ze świadków i rozstrzyganie na podstawie pisemnych oświadczeń (dokumentów prywatnych), 5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez stronę, pomimo że pozostawały w sprawie niewyjaśnione okoliczności, 6) art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę dowodów i wadliwe ustalenie, że: wymiary otworów okiennych pozostały niezmienne od powstania budynku, nie doszło do przebudowy otworów okiennych oraz uznania za wiarygodne oświadczeń pisemnych osób trzecich (świadków), 7) art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania bez wyczerpującego postępowania dowodowego, 8) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sprawie i utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji, 9) art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania i brak przeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. Ustalenia stanowiące postawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte bez istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.). Do akt administracyjnych włączony został obszerny materiał dowodowy, na który składa się między innymi dokumentacja fotograficzna, rysunki projektowe, protokoły kontroli, pisemne oświadczenia stron oraz pisemne oświadczenia osób trzecich, czy fotokopie orzeczeń sądowych. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia kontrolowanej sprawy z poszanowaniem zasady prawdy materialnej. Materiał dowodowy pozwala na kontrolę realizacji obowiązków procesowych , co do przyczyn uznania danych faktów za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgromadzony materiał dowodowy obrazuje przedmiot sprawy w sposób, który pozwala na ocenę spełnienia istotnych przesłanek prawa materialnego, a ponadto prezentuje także okoliczności niezbędne dla załatwienia sprawy z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W świetle zawiadomienia z dnia [...] lipca 2021 roku przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest sprawa "legalności otworów okiennych w zachodniej ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr ewidencyjnej [...] w granicy z działką numer ewidencyjny [...], położonej przy ul. [...] w P.". WWINB nie wydał postanowienia w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego, ale w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, dlaczego żądania dowodowe nie miały znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 i § 2 K.p.a.). Sąd podziela tę ocenę. Kwestia formalnego zakończenia budowy jest okolicznością nieistotną z punktu widzenia legalności istnienia spornych otworów okiennych. Takie okoliczności jak zgodności z projektem budowlanym spornych otworów okiennych, okres ich powstania, wymiary oraz rzekoma późniejsza, po wybudowaniu budynku, zmiana wymiarów otworów okiennych w sposób wystarczający została zobrazowana innymi dowodami niż tylko pisemne oświadczenia osób trzecich oraz wyjaśnienia stron (art. 78 § 2 K.p.a.). Argumentacja uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jednoznacznie dowodzi, że oparcie rozstrzygnięcia na pisemnych oświadczeniach M. C., G. C. oraz H. R. bez weryfikacji tych oświadczeń poprzez przesłuchanie tych osób w charakterze świadków jest okolicznością bez znaczenia dla wyników postępowania dowodowego. Treść dowodów z pisemnych oświadczeń wskazanych powyżej osób, co do tego, że otwory okienne już w chwili powstania budynku miały aktualne wymiary znajduje potwierdzenie w innych dowodach. Dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego (k. 67-69 akt administracyjnych organu I instancji) dowodzi, że roboty przy wymianie stolarki okiennej zostały wykonane bez ingerencji w elementy konstrukcyjne (nadproża) otworów okiennych na piętrze. W konsekwencji Sąd uznał, że skarżony organ z poszanowaniem obowiązków określonych w art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. odmówił wiarygodności wyjaśnieniom składanym przez skarżącego, który podnosił, iż wraz z wymianą stolarki okiennej dokonano przebudowy, zmniejszenia, spornych otworów okiennych. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że jakikolwiek wpływ na zgodność z prawdą materialną przyjętych ustaleń faktycznych mogło mieć wykorzystanie, jako źródła dowodowego rysunków projektowych stanowiących załącznik do planu realizacyjnego budowy (sprawa o sygn. [...]) zamiast rysunków stanowiących część zatwierdzonego projektu realizacyjnego (sprawa o sygn. [...]). Organ przekonująco wyjaśnił, że decyzja pozwolenie na budowę została wydana ponad [...] lat temu, a obydwa dokumenty noszą tę samą datę, tj. [...] marca 1980 roku. W takich okolicznościach brak jest podstaw do formułowania oceny, że sporne dokumenty mogły mieć różną treść. Twierdzenia skargi o braku uwzględnienia różnic w wymiarach otworów okiennych stoją w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia kwestionowanych decyzji. Organy stwierdził różnice pomiędzy wymiarem projektowym a zastanym podczas kontroli oraz obszernie i zgodnie z prawem wyjaśniły nieistotność ujawnionych tych różnic z punktu widzenia legalności istnienia otworów okiennych oraz braku podstaw ingerencji mającej na celu usunięcie niezgodności z prawem. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania treści ustaleń faktycznych przyjętych przez skarżone organy i przyjął je, jako własne ustalenia w sprawie. Okolicznością bezsporną pomiędzy stronami jest fakt dokonania w 2006 roku podziału działki nr [...] na działkę nr [...] oraz działkę nr [...], co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P.. Skutkiem tego podziału jest istnienie otworów okiennych w granicy pomiędzy wydzielonymi działkami. W takich okolicznościach nie może budzić żadnych wątpliwości, że kwestia legalności usytuowania spornych otworów okiennych (ściana budynku w granicy) nie mogła zostać zakwalifikowana, jako stan bezprawia budowlanego. Zbędne z punktu widzenia przedmiotu postępowań było więc czynienie ustaleń dotyczących odległości otworów okiennych od granicy z nieruchomością sąsiednią, bo stwierdzony stan rzeczy (okna w ścianie na granicy działek) nie może uzasadniać źródła nakazów określonych w art. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.). Na potrzeby rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy organy przyjęły przedział czasowy wymiany stolarki okiennej zgodny z rozbieżnymi wyjaśnieniami stron postępowania oraz pisemnymi oświadczeniami osób trzecich, tj. 2005-2010 rok. W kontekście daty sądowego podziału działki nr [...] ([...] rok) usprawiedliwione mogłoby wydawać się oczekiwanie skarżącego dotyczące weryfikacji daty produkcji zamontowanej stolarki okiennej. Podkreślić jednak należy, że wobec braku dowód przebudowy otworów okiennych usytuowanych w granicy z działką sąsiednią, kwestia daty produkcji okien nie ma istotnego znaczenie z punktu widzenia zarzutów obejmujących brak zastosowania art. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz zastosowania w sprawie art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle jednak braku dowodów na przebudowę otworów okiennych data produkcji wymienionej stolarki okiennej pozostaje okolicznością bez wpływu na wynik sprawy. Zarzut wadliwej kwalifikacji zmiany wymiaru otworu okiennego, jako wymiany okien i bieżącej konserwacji, nie przystaje do dowiedzionych okoliczności sprawy. Skoro brak jest dowodów na okoliczność zmiany wymiarów otworów okiennych po wybudowaniu budynku, to bezprzedmiotowy jest zarzut dokonania błędnej kwalifikacji zmiany wymiarów otworów okiennych Nie noszą znamion naruszenia prawa materialnego twierdzenia skarżonych organów, co do kwalifikacji prawnej robót polegających na wymianie stolarki okiennej, jako bieżącej konserwacji budynku. Należy przyjmować, że bieżącą konserwacją są drobne czynności wykonywane na obiektach budowlanych, których celem jest zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. Wymiana stolarki okiennej i drzwiowej w budynku, skoro nie nastąpiła ingerencja w obiekt budowlany polegająca na zmianie kształtu lub wielkości otworów okiennych, nie stanowi robót budowlanych uzasadniających ingerencję nakazami w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że umorzenia postępowania w sprawie legalności spornych otworów okiennych było uzasadnione. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.