II SA/Gl 1370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla kontenerowego budynku z pomieszczeniem technicznymi i portiernią na działce nr 1 (km. [...] D.) przy al. [...] w K. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek "B." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (uczestnik postępowania). W toku tego postępowania obecnie skarżąca "A." Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała, że prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zasiedzenia działki nr 1. Dnia [...] r. Sąd Rejonowy K. w K. wydał postanowienie, na mocy którego udzielił zabezpieczenia roszczeń skarżącej poprzez nakazanie uczestnikowi m.in. usunięcia przedmiotowego obiektu kontenerowego. To z kolei stało się powodem wydania przez organ I instancji wskazanego na wstępie postanowienia. Na skutek zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez uczestnika postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, uchyliło postanowienie organu I instancji i stwierdziło brak podstaw do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 k.p.a. i stwierdził, że organ administracji publicznej nie może z urzędu zawiesić postępowania z innych powodów, aniżeli wymienione w tym przepisie. Organ I instancji jako podstawę zawieszenia postępowania wskazał pkt 4 ww. przepisu, a zagadnieniem wstępnym uczynił prowadzenie postępowania o zasiedzenie przed sądem powszechnym. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zasiedzenie nieruchomości prowadzić ma do nabycia jej własności. Tymczasem w przypadku postępowań w przedmiocie warunków zabudowy kwestia własności nie jest analizowana przez organy administracji publicznej, jako że nie stanowi przesłanki warunkującej wydanie decyzji. To czy inwestor dysponuje terenem na cele budowlane jest badane w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać by w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spory co do własności nieruchomości były zagadnieniem wstępnym, bowiem niezależnie od rozstrzygnięcia tej kwestii możliwe jest wydanie decyzji kończącej postępowanie. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowy obiekt kontenerowy został posadowiony przez uczestnika bez wymaganych prawem pozwoleń na drodze wewnętrznej (dojazdowej) do nieruchomości skarżącej, naruszając tym samym przepisy prawa. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Dodatkowo skarżąca wskazała, że przed Sądem Rejonowym K. w K. pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie z jej wniosku o zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu m.in. przez przedmiotową działkę, w którym to postępowaniu wydano postanowienie zabezpieczające zakazujące uczestnikowi zagradzania nieruchomości. Nadto w dniu [...] r. Sąd wydał postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia poprzez nakazanie uczestnikowi usunięcia przedmiotowego obiektu kontenerowego. Dalej skarżąca podniosła, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy analiza wykonana została niezgodnie ze stanem faktycznym, albowiem działki 2, 3, 4 stanowią własność skarżącej. Natomiast w analizie nie ujawniono zgodnie ze stanem faktycznym sposobu posadowienia kontenera na drodze dojazdowej do obiektów sąsiadujących oraz w jakiej odległości nastąpiło posadowienie od granicy działki. Ponadto stwierdzenie w analizie, że zalegalizowanie powyższego kontenera jest w świetle art. 48 Prawa budowlanego możliwe - jest w całości nieuprawnione. W ocenie skarżącej wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie, a następnie decyzji legalizującej naruszyłoby prawomocne orzeczenie sądu zakazujące ograniczania prawa przysługującego skarżącej. Istniała zatem podstawa do zawieszenia podstępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki lub postanowienia sądu nakazującego usunięcie obiektu kontenerowego oraz zakończenia postępowania o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej. Mając powyższe na uwadze skarżąca wskazała, że nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla budowy przedmiotowego obiektu, ponieważ obiekt jest objęty nakazem rozbiórki i taka decyzja w dniu wydania byłaby niewykonalna. Natomiast skoro w momencie zawieszenia postępowania decyzja o rozbiórce nie była jeszcze ostateczna ani nie było wykonane prawomocne postanowienie zabezpieczające i sprawa o zasiedzenie służebności pozostaje w toku, to tym bardziej istniała podstawa do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi samodzielnej podstawy rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Decyzja taka nie rodzi też praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei w przypadku legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Badanie to wymaga przedłożenia przez inwestora zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy organ właściwy do wydania zaświadczenia nie ma uprawnienia do badania czy wnioskodawca legitymuje się prawem własności nieruchomości. Nie można więc przyjmować, że takie działania powinny być wykonywane w alternatywnym dla procedury zaświadczeniowej, postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak było przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia pozostałych przesłanek zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.a. nie była brana pod uwagę i jest bezsporne pomiędzy stronami, że nie występowały one w sprawie. Dokonując zatem oceny, czy w sprawie występowało zagadnienie wstępne, wskazać wypadnie, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym istota zagadnienia wstępnego, od którego zależy możliwość lub wręcz konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego jest jednolicie postrzegana. Mianowicie elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 348/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1541/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że żadna ze wskazywanych przez skarżącą okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego, które obligowałoby organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornego obiektu. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestia własności nie jest analizowana przez organy administracji publicznej, jako że nie stanowi przesłanki warunkującej wydanie decyzji. Ustalenie warunków zabudowy następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.). Z kolei to, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane jest badane w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.). W tej sytuacji zagadnienie tytułu prawnego uczestnika, jak również istnienie tytułu prawnego do nieruchomości po stronie skarżącej Spółdzielni, pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższej konstatacji w niczym nie zmienia okoliczność, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte przez uczestnika postępowania w ramach postępowania legalizacyjnego. Ustalenie warunków zabudowy na potrzeby tamtego postępowania jest jedynie jednym z warunków legalizacji, jednak w żadnym razie wynik tego pierwszego nie przesądza o wyniku tego drugiego. Dodatkowo podkreślić przyjdzie, że nawet w przypadku, gdyby doszło do wydania pozytywnej dla uczestnika decyzji o warunkach zabudowy, to jej skutek dla stosunków własnościowych, czy też innych praw rzeczowych przysługujących skarżącej obecnie lub w przyszłości, jest irrelewantny. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei podnoszone przez skarżącą zarzuty pod adresem sporządzonej na potrzeby postępowania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Mogłyby one natomiast stanowić ewentualną podstawę do zaskarżenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co czyniło skargę nieuzasadnioną i skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl