II SA/Rz 118/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego2022 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu DW od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Otóż wnioskiem z [...] września 2021 r. (data wpływu do organu) Pani D.W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą – M.F. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ naprowadził, że świadczenie nie przysługuje, ponieważ nie są spełnione łącznie warunki wymienione w art. 17 ust. la ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z akt sprawy Pani D.W. jest siostrą Pani M.F.. Z osobą wymagającą opieki zamieszkują rodzice Pani E.F. i Pan F.F. Organ uargumentował, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Doręczenie decyzji nastąpiło [...] października 2021 roku. D.W. złożyła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu i poddała wyżej opisane rozstrzygnięcie kontroli instancyjnej przez SKO. W odwołaniu decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej. Z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez ojca niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] tutejsze Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO w swojej decyzji wskazało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje przede wszystkim osobom spokrewnionym w pierwszej kolejności. Zatem dalszym krewnym świadczenie to przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (tj. spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku - są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, pierwszymi zobowiązanymi do sprawowania opieki nad osobą która jej wymaga, tj. Panią M.F. winni być jej rodzice. Z kolei, wnioskodawczym jest siostrą osoby wymagającej opieki, czyli spokrewnioną w drugim stopniu linii bocznej, lecz jej obowiązek powstaje dopiero, gdy nie jest możliwe jego zrealizowanie przez rodziców osoby niepełnosprawnej. Podkreślić należy, że niemożność sprawowania opieki przez rodziców M.F. musi być spowodowana przyczyną obiektywną, tj. niepełnosprawnością lub długotrwałą ciężką chorobą. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że matka Pani M.F. - E.F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z którego wynika również, że wymaga stałej opieki innych osób. Ojciec - Pan F.F. legitymuje się orzeczeniem, wydanym na stałe, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że wymaga częściowej pomocy innych osób. Z ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego GOPS wynika także, że rodzice ze względu na przewlekłe choroby nie są w stanie zapewnić należytej opieki niepełnosprawnej córce. Są schorowani i sami wymagają opieki i wsparcia. Niezbędna jest pomoc córki D., która wspiera zarówno rodziców, ale przede wszystkim niepełnosprawną siostrę, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Pani D.W. od lat zapewnia opiekę niepełnosprawnej siostrze - Pani M., która jest niepełnosprawna od urodzenia - "porażenie mózgowe czterokończynowe". Wspiera ją we wszystkich codziennych czynnościach zarówno samoobsługowych (mycie, jedzenie, ubieranie), przy przemieszczaniu się, jak i prowadzeniu gospodarstwa domowego - gotowanie, pranie, sprzątanie, robienie zakupów. Wozi także Panią M. do lekarzy i na rehabilitację. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro rodzice osoby wymagającej opieki nie mogą jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że oprócz pani D.W. są jeszcze inne osoby z rodzeństwa: B.K., W.F., A.F., R.F. i T., na których również ciąży obowiązek alimentacyjny wobec siostry. Organ I instancji nie zweryfikował czy wszystkie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej siostry, mogą czy też nie, wywiązywać się z ciążącego na nich obowiązku. Sam fakt zatrudnienia osoby spokrewnionej, jak również niezamieszkiwania z osobą wymagającą opieki nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1220/19, CBOSA). Tym samym fakt ten nic przesądza o tym, że rodzeństwo to nie ma woli i nie mogłoby wykonywać swojego obowiązku alimentacyjnego względem siostry (np. w wymiarze finansowym) bez sięgania po środki pomocy publicznej. W ocenie organu odwoławczego kwestie te wymagają jednoznacznego wyjaśnienia i odzwierciedlenia w materiale dowodowym rozpatrywanej sprawy z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Kolegium wyjaśniło, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, tj. sfinansowania osoby, która w miejsce osoby zobowiązanej (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium nie można uznać, że bez znaczenia pozostaje sytuacja finansowa i rodzinna rodzeństwa. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła istotna okoliczność, która nie została dostatecznie wyjaśniona przez orzekający w sprawie organ administracji. Nadto z akt administracyjnych wynikało, że wnioskodawczym jest uprawniona na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. do zasiłku dla opiekuna. Kolegium wskazało, że dokonując wyboru świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest złożenie przez wmoskodawczymę oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna ze skutkiem na dzień poprzedzający wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko bowiem jasna i jednoznaczna deklaracja o rezygnacji otwiera drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak takiego oświadczenia wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zachodzący zbieg uprawnień, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy załączono kserokopie dokumentów nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez właściwe osoby. Obowiązujący w k.p.a. system koncentracji materiału dowodowego, a także zasada pisemności me pozwalają na uznanie ich za dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, ponieważ organ me przeprowadził właściwego postępowania dowodowego w sprawie, tym samym naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że nie wyjaśniono stanu faktycznego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. D.W. złożyła za pośrednictwem SKO sprzeciw od wydanej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Strona nie zgadza się z wydaną decyzją. W ocenie strony skoro wymagająca opieki nie ma zstępnych, a wstępni nie są w stanie spełnić obowiązku alimentacyjnego (także ze względu na sytuację majątkową), to obowiązek ten przeszedł na rodzeństwo, w tym wnioskodawczynię. Zdaniem strony skoro w stosunku do niej spełniona jest przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. to nie ma przy tym znaczenia, że przesłanka ta spełniona jest również w stosunku do pozostałego rodzeństwa. Dlatego trudno zrozumieć co miałoby dać ustalenie czy pozostałe rodzeństwo może wywiązywać się z ciążącego na nich obowiązki; alimentacyjnego. Końcowo strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze skutkiem od września 2021 r. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie , argumentując jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e P.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego"; stosownie do art. 64a P.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw (zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Wynikający z art. 64e P.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały w niej określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do uchylenia przez SKO decyzją [...] listopada 2021 r. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostra M.F. Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd podziela wyrażone w objętej sprzeciwem decyzji SKO stanowisko co do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 1 – 3 u.ś.r. Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro matka M.F. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jej ojciec liczący 83 lat, posiadający umiarkowany stopień niepełnosprawności obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki nad córką, to świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do podopiecznej, spokrewnionej z nią w stopniu dalszym niż rodzice. Tą osoba jest skarżąca. Analizie w niniejszej sprawie podlega przede wszystkim zasadność uchylenia przez ten organ decyzji organu I instancji z uwagi na brak zbadania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Dokonując kontroli decyzji SKO wg kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie to jako wydane zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. nie może zostać uznane za nieprawidłowe. Rację ma Kolegium stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni jest uprawniona na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Dokonując wyboru świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest złożenie przez wnioskodawczynię oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Tylko bowiem jasna i jednoznaczna deklaracja o rezygnacji otwiera drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak takiego oświadczenia wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na zachodzący zbieg uprawnień. Organ I instancji nie rozważał możliwości rezygnacji skarżącej z zasiłku dla opiekuna, nie pouczył jej o takiej możliwości (art. 94 k.p.a.), nie wyznaczył jej tez w tym zakresie żadnego terminu. Dokonanie tych czynności powinno nastąpić przed organem I instancji. Odmienne stanowisko, w okolicznościach sprawy pozbawiałoby skarżącą instancji co do np. daty, od której świadczenie pielęgnacyjne się jej należy (por. tutaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., I OSK 837/21). Niezrozumiałe są dla Sądu wytyczne SKO co do konieczności zbadania możliwości sprawowania opieki przez rodzeństwo skarżącej. Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od siostry osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy pozostałe rodzeństwo, spokrewnione tak jak wnosząca sprzeciw, w drugim stopniu w linii bocznej, są w stanie sprawować opiekę – osobistą lub finansową – nad niepełnosprawną siostrą. W realiach opisywanej sprawy nie ma podstaw do badania sytuacji rodzinnej i majątkowej jej rodzeństwa. Nie kwestionując obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącej wobec siostry, należy jednak w okolicznościach sprawy odróżnić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy obok wnioskującej osoby spełniającej warunki do jego przyznania są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki (tak jak w rozpoznawanej sprawie) od sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się potencjalnie uprawniona osoba zobowiązana w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione. U.ś.r. w przypadku gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w uznaniu możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Wynika z tego, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca jako siostra osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z pozostałym rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem siostry poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Jako nieuprawnioną na tle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Sąd uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnego – siostry sprawującej opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki przez pozostałe rodzeństwo. Reasumując, zaistnienie w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. było oczywiste, co do konieczności pouczenia skarżącej o możliwości rezygnacji z zasiłku dla opiekuna i umożliwienia jej wyboru świadczenia przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.