II GW 120/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą Myślenickim z dnia 12 listopada 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu postanawia: wskazać Starostę Myślenickiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 12 listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Dyrektor lub GDDKiA) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Myślenickim (dalej: Starosta) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Biura Projektowego [A.] (dalej: uczestnik) w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu pn. "Projekt zmiany organizacji ruchu na ul. Galla Anonima w miejscowości Myślenice" poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu Dyrektor podniósł, że w dniu 3 listopada 2021 r. do GDDKiA Oddział w Krakowie wpłynął wniosek uczestnika w sprawie uzgodnienia projektu docelowej organizacji ruchu pn. "Projekt zmiany organizacji ruchu na ul. Galla Anonima w miejscowości Myślenice". Po analizie wniosku ustalono, że Dyrektor nie jest organem zarządzającym ruchem na wskazanych we wniosku ulicach miasta Myślenice, co skutkuje tym, że nie jest organem właściwym do wydania opinii oraz zatwierdzenia przedłożonego projektu organizacji ruchu. Dyrektor wskazał, że ulica Galla Anonima, która w ocenie Starosty jest łącznikiem drogi krajowej z drogą powiatową, pełni wyłącznie funkcję lokalną, nie ma charakteru drogi tranzytowej, a funkcję zarządcy drogi w odniesieniu do niej pełni Gmina Myślenice na mocy porozumienia zawartego 27 lutego 2012 r. W ocenie Dyrektora, skoro na mocy tego porozumienia zarządzanie drogą zostało przekazane Gminie, to zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.), zarządzanie ruchem leży w kompetencji właściwego starosty. W odpowiedzi na wniosek Starosta Myślenicki wniósł o wskazanie Dyrektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku uczestnika. W uzasadnieniu wyjaśnił, że złożony do Starostwa w dniu 5 listopada 2021 r. wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu pn. "Projekt zmiany organizacji ruchu na ul Galla Anonima w miejscowości Myślenice" dotyczy łącznika drogi krajowej DK-7 (tzw. "Zakopianki") z ul. Piłsudskiego w Myślenicach zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], które – według ewidencji gruntów – są własnością Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA Oddział w Krakowie. Starosta wskazał, że łącznica drogi krajowej (DK-7) z drogą powiatową ul. Piłsudskiego nie posiada nazwy "ul. Galla Anonima", nie stanowi własności Gminy Myślenice i nie została zaliczona odpowiednią uchwałą Rady Gminy do kategorii drogi gminnej, lecz cały czas posiada kategorię drogi krajowej, będąc częścią drogi krajowej DK7, a przy tym łącznik ten zlokalizowany jest w części na dużej działce drogowej nr [...], znajdującej się w ciągu tzw. "Zakopianki". Z kolei jedna z działek łącznicy DK7 o nr [...] łączy się z działką nr [...], na której zlokalizowana jest droga kategorii powiatowej o nr K1977 – ul. Piłsudskiego w Myślenicach będąca w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach. Połączenie łącznicy DK7 z drogą powiatową – ul. Piłsudskiego w Myślenicach jest skrzyżowaniem. Starosta wskazał również na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 16 marca 2007 r., w którym stwierdza się, że jako jednostka Skarbu Państwa powołana statutowo do zarządzania drogami krajowymi, zarządza ona m.in. drogą krajową nr 7 tzw. "Zakopianką" wraz z łącznicami z tej drogi. W tych okolicznościach Starosta, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek uczestnika do GDDKiA Oddział w Krakowie celem załatwienia zgodnie z właściwością. Natomiast Dyrektor, uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy, wniósł do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W tym stanie rzeczy Starosta, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784; dalej: rozporządzenie z 23 września 2003 r.) oraz art. 10 ust. 3, 5 i 9 p.r.d., a także art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej: u.d.p.), stwierdził, że skoro objęty wnioskiem uczestnika odcinek jest drogą krajową zarządzaną przez GDDKiA, a organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi, to właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Dyrektor i wniósł o wskazanie tego organu jako właściwego do rozpatrzenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wskazanych sporów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie, która należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a jego podstawą jest wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, w której organ, do którego taki wniosek wpływa, uznaje się za niewłaściwy do jej załatwienia. Oznacza to, że spór kompetencyjny istnieje tylko wówczas, gdy w prawie jest przewidziana materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie spór między Starostą Powiatu Myślenickiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad powstał na tle wniosku biura Projektowego [A.] w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu pn. "Projekt zmiany organizacji ruchu na ul. Galla Anonima w miejscowości Myślenice". W dniu 3 listopada 2021 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wypłynął wniosek o uzgodnienie docelowej organizacji ruchu na ul. Galla Anonima w Myślenicach. Wniosek ten organ przekazał Staroście Powiatu Myślenickiego jako organowi właściwemu. Uzasadnieniem do przekazania wniosku było stwierdzenie, że wprawdzie ulica objęta wnioskiem położona jest w zakresie drogi łączącej drogę powiatową z droga krajową DK nr 7 – "Zakopianką", co mogłoby wskazywać na właściwość Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, to jednak organ ten nie jest w sprawie właściwy, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał zarządzanie tą drogą Gminie Myślenice na podstawie porozumienia zawartego w oparciu o art. 19 ust. 4 u.d.p. Zatem w chwili złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu droga objęta tym projektem była w zarządzie gminy, a to oznacza, że na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d., zarządzanie ruchem na takiej drodze leży w kompetencji starosty, zatem w rozpoznawanej sprawie w kompetencji Starosty Powiatu Myślenickiego. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Starosta Powiatu Myślenickiego, który w swoim piśmie skierowanym do NSA wskazał, że łącznica drogi krajowej DK-7, której dotyczy wniosek o uzgodnienie docelowej organizacji ruchu nie została zaliczona do dróg gminnych w trybie przewidzianym przez prawo, zatem ciągle jest objęta kategorią drogi krajowej, a to powinno przesądzać o właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Analiza istniejącego stanu prawnego prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do uzgodnienia projektu organizacji ruchu jest Starosta Powiatu Myślenickiego. Wniosek taki ma oparcie w treści art. 10 ust. 5 p.r.d. Wskazane przepisy określają organy właściwe w sprawach zarządzania ruchem na drogach publicznych. Zgodnie zatem z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Wyjątek od tej reguły odnosi się do dróg leżących w miastach na prawach powiatu i nie dotyczy dróg krajowych i autostrad. W ocenie NSA właściwość starosty w zakresie zarządzania ruchem na drogach może być odczytywana przez pryzmat kompetencji do zarządzania drogami publicznymi wynikającej z art. 19 ust. 4 u.d.p. Przepis ten pozwala w drodze porozumienia zmienić zarządcę drogi publicznej i chociaż taka zmiana sama przez się nie prowadzi do zmiany statusu drogi, to jednak zmienia podmiot zarządzający. Konsekwencją tego jest wyposażenie na podstawie art. 20 pkt 5 u.d.p. takiego zarządcy także w uprawnienia w zakresie inżynierii ruchu, przez którą należy rozumieć organizację i sterowaniem ruchem. Z kolei art. 10 ust. 5 p.r.d. wprost odnosi się do określonej kategorii dróg, co oznacza, że starosta jest organem, który zarządza ruchem na wskazanych przez ustawę drogach, a więc gminnych i powiatowych. Oznacza to, że właściwość starosty w tego typu sprawach musi być łączona nie tylko ze statusem drogi, ale także z treścią porozumienia zawartego na podstawie przepisów u.d.p., a w rozpoznawanej sprawie drogą zarządza gmina. W konsekwencji należy zatem uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Biura Projektowego [A.] w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu pn. "Projekt zmiany organizacji ruchu na ul. Galla Anonima w miejscowości Myślenice" jest Starosta Powiatu Myślenickiego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.