II SA/Rz 1625/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenie zgody na zmianę powierzchni leśnej na użytek rolny I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. S. i J. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżących E. S. i J. S. solidarnie kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi E. S. i J. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na zmianę powierzchni leśnej na użytek rolny. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 13 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a.") - odmówił skarżącym udzielenia zgody na dokonanie zmiany lasu (LsV) o pow. 0,20 ha na użytek rolny na działce ew. nr 177/7 obr. [...] - [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócili się o wyrażenie zgody na zmianę lasu o pow. 0,20 ha na użytek rolny na działce ew. nr 177/7 w związku z potrzebą powiększenia posiadanego gospodarstwa rolnego. W wykonaniu wezwania organu skarżący wyjaśnili, że na przedmiotowej działce rosną pojedyncze drzewa, krzewy i samosiejki i nie powinna być ona użytkowana jako las, ponieważ niszczy (zacienia) uprawy rolne znajdujące się na działkach sąsiednich. Straty z prowadzenia gospodarstwa i uprawy tych działek przewyższają dobrostan płynący z działki 177/7 użytkowanej jako las. Skarżący wykupili przedmiotową działkę w celu uporządkowania terenu i zabezpieczenia prawnego dojazdu do działki nr 161/3, która jest użytkowana w celach rolniczych. Skarżący wyjaśnili również, że nie posiadają innych nieużytków, które mogliby przeznaczyć na użytek rolny. Wszystkie posiadane grunty są użytkowane rolniczo. Przedmiotowa działka będzie służyć w przyszłości do produkcji żywności poprzez uprawę zbóż i innych płodozmianów na jej powierzchni. W trakcie oględzin w dniu 28 maja 2021 r. ustalono, że działka nr 177/7 została całkowicie pozbawiona drzewostanu. Skarżący w piśmie z dnia 11 czerwca 2021 r. wyjaśnili, że mając nadzieję na pozytywne rozpatrzenie wniosku wynajęli pracownika leśnego celem oszacowania kosztów wycinki drzew na działce. Osoba ta stwierdziła, że drzewostan znajdujący się na działce nr 177/7 nie ma wartości finansowej jak i przyrodniczej oraz że powinien być jak najszybciej usunięty z uwagi na zaawansowane zainfekowanie drzew kornikiem sześciozębnym i gradacją owadów - osnuja czerwonogłowa. Działając w dobrej wierze, chcąc zapobiec rozprzestrzenianiu się tych szkodników, skarżący polecili wyciąć zainfekowane drzewa. W dniu 28 czerwca 2021 r. Starosta otrzymał pismo Nadleśnictwa [...], które nie zajęło stanowiska w sprawie zasadności zmiany lasu na użytek rolny na działce nr 177/7 z uwagi na brak wystarczających danych i informacji, czy i jak powyższa zmiana może wpłynąć na zasady ochrony i trwałości utrzymania lasu. W osobnym piśmie Nadleśnictwo poinformowało, że nie dokonywało cechowania drewna na przedmiotowej działce, w związku z czym nie wystawiło świadectwa pozyskania drewna. Starosta stwierdził, że skarżący dokonując zrębu zupełnego na przedmiotowej działce bez wymaganej decyzji starosty naruszyli art. 23 ust. 4 ustawy o lasach. Następnie Starosta przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że chęć powiększenia gospodarstwa rolnego nie stanowi przesłanki kwalifikującej się do potrzeby realnej, której szybkie niezaspokojenie stanowiłoby zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że określona w art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" ma charakter wyjątkowy, a zatem potrzeby właściciela lasu muszą wykazywać niezbędność oraz nadzwyczajność w zestawieniu z potrzebami gospodarki leśnej oraz koniecznością ochrony lasów. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. W ocenie SKO, skarżący w toku postępowania nie wykazali, że zachodzą okoliczności, które dawałyby podstawę do przyjęcia istnienia po ich stronie szczególnie uzasadnionych potrzeb zmiany lasu na użytek rolny. Takich znamion nie wykazały względy ekonomiczne, materialne czy związane z realizacją przedsięwzięć gospodarczych, na które powołuje się strona. Wskazanie wyłącznie przyszłego sposobu z użytkowania gruntu nie daje wystarczającej podstawy do dokonania zgodnego z przepisami ustawy o lasach rozstrzygnięcia odpowiadającego oczekiwaniu strony. To właściciel lasu powinien przestawić argumentację przemawiającą za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej na użytek rolny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie sposób obciążać organy orzekające w tego rodzaju sprawach obowiązkiem poszukiwania, niejako w zastępstwie właściciela lasu, okoliczności uzasadniających zaistnienie tego rodzaju szczególnie uzasadnionej potrzeby. SKO podkreśliło, że prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie może być oderwana od całości uregulowań zawartych w tej ustawie. Uwarunkowanie bowiem możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że przewidziana w omawianym przepisie zmiana, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu lasów i zapewnieniu ciągłości ich użytkowania. Z trwałym utrzymywaniem lasów bez wątpienia wiąże się ograniczenie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. W świetle powyższych rozważań SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. SKO wyjaśniło, że bez znaczenia jest fakt, że doszło do pozbawienia gruntu leśnego drzewostanu, ponieważ wiąże się z tym obowiązek właściciela lasu odnowienia upraw leśnych (art. 13 ust. 1 ustawy). O kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntu a nie okoliczność jego przejściowego pozbawienia roślinności leśnej. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zestawienia oceny interesu indywidualnego właścicieli działki nr 177/7 z interesem publicznym, wobec całkowitego zaniechania organu w tym zakresie i końcowo brak ustalenia wielkości przedmiotowego lasu, jego wieku, utrzymania (stan/kondycja) oraz rodzaju (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenia w zwartym kompleksie leśnym czy też na obrzeżach, odległości od działek rolnych, sąsiedztwa infrastruktury przemysłowej, drogowej (każdej nieleśnej), wykorzystania lub możliwości wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej; 2) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w sprawie niniejszej nie zachodzi "szczególnie uzasadniona potrzeba" właścicieli lasu, podczas gdy skarżący prawidłowo i wyczerpująco podali okoliczności uzasadniające powyższe, a to: - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, tak na działce skarżących jak i na działce bezpośrednio z nią sąsiadującą o nr ew. 162, - konieczność zachowania odległości 3 m lasu od innej uprawy, tj. uprawy na działkach nr 177/8 oraz 161/3, - realne wystąpienie właścicieli nieruchomości sąsiadujących przeciwko skarżącym z żądaniem: usunięcia drzew na odcinku 3 m od granicy działek, jak i zapłaty za utracone w wyniku zacienienia plony (właściciel działki nr 177/8) oraz zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego położonego 6 m od granicy z przedmiotową działką (właściciel działki nr 162), - straty materialne skarżących poniesione w wyniku zacienienia ich upraw na działce nr 161/3, - brak istnienia drogi koniecznej do działki skarżących o nr 161/3 - użytkowanej przez nich rolniczo, przy jednoczesnej chęci przeznaczenia działki nr 177/7 na ustanowienie owej drogi koniecznej. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji skarżący stwierdzili, że organy nie odniosły się do przedstawionej przez nich argumentacji wskazującej, że działka nr 177/7 nie pełni żadnej znaczącej funkcji w gospodarce leśnej, czy innej funkcji użytkowej, leży w pobliżu gruntów rolnych, jedynie w niewielkim zakresie graniczy z gruntem leśnym i bliżej jej do terenów zabudowanych i rolnych. Działka leży w strefie rolno-osadniczej, która obejmuje zwarte kompleksy terenów rolnych i użytków zielonych wraz z niewielkimi obszarami lasów. Co więcej, organy zbagatelizowały zalegające w aktach sprawy wskazanie pracownika leśnego, że przedmiotowy drzewostan nie ma wartości tak finansowej jak i przyrodniczej oraz, że powinien być jak najszybciej usunięty z uwagi na zaawansowane zainfekowanie drzew kornikiem sześciozębnym i gradacją owadów - osnuja czterogłowa. Również Nadleśnictwo [...] nie zajęło stanowiska w sprawie zasadności zmiany lasu na użytek rolny uwagi na brak dostatecznych danych. Z kolei brak zasięgnięcia specjalistycznych opinii w tym zakresie, organy zastąpiły niejako własnymi domniemaniami, przez co uczyniły niniejszy materiał dowodowy niepełnym, a samo procedowanie wadliwym. Skarżący przyznali, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy właściciel wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu, jednak nie można przy tym zapominać, że po pierwsze, na organach ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.); po drugie, zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacjach, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności, organ administracji publicznej winien szczególnie wnikliwie rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę negującą celowość takiego ograniczenia jej praw właścicielskich. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w sprawach, w których decyzja podejmowana jest w warunkach luzu decyzyjnego. W ocenie skarżących organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. Tymczasem rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji naruszyły przepisy prawa procesowego, kształtujące zakres i reguły prowadzenia postępowania dowodowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu w niniejszej sprawie powinien być adekwatny do hipotezy normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Jak stanowi powołany przepis zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Ratio legis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sprowadza się do odstąpienia od systemowej zasady ochrony i utrzymania lasu na rzecz interesu partykularnego jego właściciela, o ile jest on szczególnie uzasadniony. Ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie można sformułować bez uwzględnienia art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Art. 7 proklamuje ogólnosystemową zasadę rozstrzygania spraw administracyjnych, przy jednoczesnej parametryzacji interesu publicznego i interesu indywidualnego. Tam gdzie przepisy prawa dają organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy w zależności do tego, jak kształtuje się relacja interesu publicznego do interesu indywidualnego, decyzja na niekorzyść jednostki powinna być uzasadniona szczególnie wnikliwie, z należytym wyeksponowaniem argumentacji wyjaśniającej dlaczego in casu, interes strony musiał ustąpić przed interesem publicznym. Na gruncie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach niewątpliwie mamy do czynienia z normą, której zakres stosowania i normowania odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. (in fine). Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody. Ustaleniu nie podlegają wyłącznie te okoliczności, które składają się interes indywidualny właściciela lasu, ale również i te, które kształtują interes publiczny inkorporowany w nieruchomości stanowiącej las. Nie można a limine przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, (każdej nie-leśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. "Aksjologiczne nasycenie" interesu publicznego uzasadniające ochronę lasu przed przekształceniem w użytek rolny w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, kształtuje się różnie, w zależności od ustalonej w oparciu o powyższe kryteria charakterystyki konkretnego lasu. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie poczyniono ustaleń, które pozwalałyby wydać decyzję na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Rację mają skarżący twierdząc, że organy nie rozważyły należycie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z perspektywy norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organy nie poddały ocenie sygnalizowanych przez skarżących potrzeb przekształcenia lasu znajdującego się na działce nr 177/7 w kontekście jego charakterystyki. Obowiązkiem organu jest ustalić, czy działka leśna nr 177/7 jest częścią większego kompleksu leśnego, czy też sąsiaduje wyłącznie z działkami o innym przeznaczeniu; czy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek należących do skarżących o innym przeznaczeniu i czy w związku z tym może być przez skarżących zaużytkowana w inny sposób, poprzez powiększenie areału innej prowadzonej przez nich działalności. Nie bez znaczenia jest fakt, że organy ustaliły, iż na działce nr 177/7 brak jest obecnie drzew, nie ma więc na niej elementu leśnego, który aktualnie należy chronić. Sąd oczywiście dostrzega monitowaną przez organy możliwość ponownego zalesienia działki, jednakże zobowiązuje organy do rozważenia, czy takie działanie jest racjonalne, wobec wielkości działki, jej położenia, sąsiedztwa i postulowanego przez skarżących zaużytkowania. Utrzymywanie użytków leśnych o małych areałach, w sytuacji gdy są one jedynie "wyspą" pośród użytków rolnych i działek z zabudową jednorodzinną musi znajdować swoje uzasadnienie w racjonalnych i rzeczowo uargumentowanych przesłankach. Organy zupełnie pominęły sygnalizowaną przez skarżących kwestię konieczności zachowania odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym, znajdującym się na działce nr 162 a lasem zlokalizowanym na działce nr 177/1. Wskazywali również na normatywne gwarancje odległości lasu od gruntów rolnych. Przedmiotowe kwestie nie zostały przez organy rozważone. Organy zbudują argumentację uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych uwag, a więc w oparciu o ustalenia poczynione tak w kontekście interesu publicznego wyrażonego w charakterystyce lasu zlokalizowanego na działce 177/7, jak i interesu skarżących kształtowanego przez deklarowany sposób wykorzystania tej działki oraz podane przez nich potrzeby (ochrona przeciwpożarowa, zacienianie upraw, "ściąganie" wody przez las, co powoduje wysuszanie upraw, konieczność zapewnienia dojazdu do działki nr 161/3). Dopiero tak sparametryzowane interesy będą podlegały skonfrontowaniu w kontekście zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Okoliczność usunięcia przez skarżących drzew z działki nr 277/1 jest w sprawie nieistotna. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że organy naruszyły przepisy prawa procesowego, regulujące zakres i tryb gromadzenia i ceny materiału dowodowego w sprawie (art. 7, art. 77§1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), co niewątpliwie mogło istotnie przełożyć się na treść rozstrzygnięcia. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.