II SA/Lu 1003/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy WSA Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. [...] Sp. z o.o. w L. (dalej jako "skarżąca", "strona", "Spółka", "inwestor"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), pismem z dnia 2 marca 2021 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. [...], w pobliżu budynku położonego przy ul. [...] w L. obejmujących budowę parkingu. W dniu [...] października 2020 r. w trakcie wizji lokalnej ustalono, że na działce nr ewid. [...] nie są prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Teren działki [...] przyległy do działki nr ewid. [...] jest wyrównany, nieutwardzony z zasianą trawą. W dniu [...] listopada 2020 r. upoważnieni pracownicy organu nadzoru budowlanego w obecności przedstawicieli [...] - właściciela działki nr ewid. [...] ustalili, że na ww. działce nie są prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Na terenie działki nr ewid. [...] przyległym do działki nr [...] zaznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr [...] pod wierzchnią warstwą ziemi grubości od 1 cm do 4 cm i posianą trawą znajduje się utwardzenie z kostki betonowej o wymiarach pojedynczej kostki 17 cm x 17 cm. Przestrzeń pomiędzy kostkami została wypełniona drobnym kruszywem. Szerokość spoiny wynosi ok. 3 cm. W zachodniej części przedmiotowego terenu znajdują się dwie lampy oświetleniowe, rozdzielnica elektryczna oraz trzy znaki drogowe. W dniu [...] listopada 2020 r. do PINB miasta L. wpłynęło pismo [...] wraz z załączonym wyciągiem z umowy dzierżawy nr [...]. Z powyższej umowy wynika, że część działki nr [...] o powierzchni 5052 m2 zlokalizowanej przy ul. [...] w L. została wydzierżawiona przez [...] firmie Nieruchomości [...] Sp z o.o. Sp. komandytowo – akcyjna, a zapis § 11 pkt 6 ww. umowy stanowi, iż dzierżawca zobowiązuje się przejąć na siebie wykonanie obowiązków nałożonych w ewentualnych postępowaniach organów administracji budowlanej, a związanych z odpowiedzialnością za działania wynikające z przystosowania przedmiotu dzierżawy do potrzeb prowadzonej działalności oraz działalnością prowadzoną w przedmiocie dzierżawy. Natomiast zgodnie z § 15 pkt 2 ww. umowy: "przedsięwzięcie inwestycyjne, realizowane przez dzierżawcę na terenie objętym przedmiotem niniejszej umowy, Dzierżawca podejmuje wyłącznie na własne ryzyko i z tego tytułu zrzeka się względem wydzierżawiającego jakichkolwiek roszczeń [...]". W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2020 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] prowadzone są prace budowlane obejmujące montaż 3 urządzeń tzw. trenażerów stanowiących siłownię napowietrzną. Urządzenia te zamontowano w miejscach po usunięciu kostki betonowej grubości 8 cm, która jest posadowiona na fundamencie betonowym o głębokości ok. 50 cm. Fundamenty pod urządzenia są żelbetowe o wymiarach 60 cm x 90 cm i głębokości 80 cm. W trakcie kontroli nie okazano zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. poinformował organ I instancji, że na przedmiotowej części działki nr [...] przy ul. [...] w L. obowiązuje Uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych - rejon C. Ś. - część II. W opinii Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. utwardzenie nawierzchni na przedmiotowej części działki narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrole przeprowadzone w dniach [...] grudnia 2020 r. oraz [...] lutego 2021 r. potwierdziły stan faktyczny opisany w protokołach z poprzednich kontroli. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r. dokonano pomiarów utwardzonej powierzchni terenu działki nr ewid. [...]. Utwardzenie to ma kształt zbliżony do trapezu o bokach 55,00 m x 30,25 m x 10,95 m x 57,30 m x 13,60 m. Dokumentacja fotograficzna potwierdziła wykonanie przedmiotowego utwardzenia w sposób identyczny jak na parkingu znajdującym się na działce nr ewid. [...] - kostka betonowa o wymiarach 17 cm x17 cm i grubości 8 cm na podkładzie betonowym o grubości ok. 50 cm. W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. wstrzymał inwestorowi samowolne wykonane roboty budowlane obejmujące budowę parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej, która jest naliczana na podstawie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze. zm., dalej jako "P.b.") z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie L. WINB podzielił stanowisko PINB, że teren, którego utwardzona powierzchnia składa się z kostki betonowej wypełnionym drobnym kruszywem, dwóch lamp oświetleniowych, rozdzielnicy elektrycznej oraz trzech znaków drogowych wykorzystywana jest jako parking dla samochodów, co jednoznacznie potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz protokoły z przeprowadzonych kontroli przez upoważnionych pracowników PINB. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy parking jako obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane. Zdaniem organów w przedmiotowej sprawie parking należy potraktować jako budowlę czyli obiekt budowlany, ponieważ nie stanowi on integralnej części budynku, jest parkingiem "wolnourządzonym", stanowiącym odrębną technicznie całość. WINB stwierdził, że Spółka nadała placowi funkcję parkingu, który pełni rolę uzupełniającą do istniejącego już parkingu na sąsiadującej bezpośrednio działce nr ewid. [...]. Wobec stwierdzenia samowoli budowlanej zrealizowanej pomimo braku wymaganego pozwolenia na budowę dla przedmiotowego parkingu, zastosowano w sprawie procedurę określoną w art. 48 P.b., tym bardziej, iż w przedmiotowej sprawie inwestor nie kwestionuje faktu braku posiadania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił również, że organ I instancji słusznie nałożył przedmiotowy obowiązek na inwestora wykonanych robót budowlanych. Słusznie zatem organ I instancji biorąc pod uwagę zapisy zawarte w ww. umowie dzierżawy skierował zaskarżone postanowienie do [...] Sp. z o.o, która posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W skardze do tut. Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych zarzuciła naruszenie: - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 124 §1 k.p.a. - przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie PINB nie zawierającego precyzyjnego rozstrzygnięcia, - art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - przez błędną i naruszającą zasady staranności i obiektywizmu oraz dowolną ocenę zebranych dowodów, - art. 7a §1 k.p.a. - przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. na niekorzyść skarżącej, - art. 81a §1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. - przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienia PINB na skutek błędnej wykładni przepisów i bezpodstawnego uznania, że wykonane przez Skarżącego utwardzenie powierzchni gruntu stanowi samodzielną budowlę - parking, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej powinno zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane, - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. - przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienia PINB na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że dla wykonanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania odpowiedniego zgłoszenia i legalizacji w przypadku utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że postanowienie w swojej sentencji odwołuje się do parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...], natomiast w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania, a w szczególności protokołów z oględzin (z załącznikami) z [...].12.2020 r. oraz [...].05.2021 r. wynika niezbicie, iż na części utwardzonego przez stronę terenu o łącznej pow. [...] m2 znajduje się wydzielony obszar (teren rekreacyjny) z zamontowanymi urządzeniami sportowymi, ławkami oraz stojakami na rowery, czyli obszar który nie mógłby pełnić funkcji parkingu dla samochodów osobowych. Zdaniem skarżącej fakt, że w okresie przejściowym poprzedzającym wykonanie terenu rekreacji na utwardzonym obszarze na części tego obszaru parkowały samochody osobowe (mogło tak być również podczas oględzin z grudnia 2020 r., gdy teren rekreacji był w trakcie urządzania), nie uchylał obowiązku PINB dokonania oceny sposobu wykorzystywania terenu w dniu wydania decyzji. Strona wskazała, że organ nie uwzględnił, iż po wyłączeniu z utwardzonej działki nr [...] terenu rekreacji, połączenie działki nr [...] z działką nr [...] stanowi jedynie połączenie drogi dojazdowej wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] i prowadzącej od ul. [...] z budynkiem i parkingiem na działce nr [...]. Jest to dla działki nr [...] najdogodniejsze skomunikowanie z drogą publiczną, gdyż drugi wjazd na teren nieruchomości prowadzi przez teren sąsiedniej stacji benzynowej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddalaniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu postępowania nie naruszającego procedury administracyjnej, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia. Sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest postanowienie organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b., mocą którego wstrzymano inwestorowi samowolnie wykonane roboty budowlane obejmujące budowę parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] w L., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego parkingu. Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy wykonana inwestycja stanowi parking czyli jest obiektem budowlanym, czy stanowi jedynie utwardzenie terenu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W związku z tym kluczowym elementem przesądzającym o kwalifikacji prawnej jest funkcja urządzenia - ma ono zapewniać możliwość korzystania z obiektu budowlanego, np. budynku, innymi słowy, ma być konieczne do prawidłowego korzystania z tego obiektu. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. A contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie więc budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk niż 10. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 19 P.b. stanowi, iż nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000. W związku z tym ponad 10 miejsc postojowych oznacza dla inwestora posiadanie pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do ich wykonania. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Podstawą faktyczną zapadłych w sprawie postanowień były dokonane w postępowaniu ustalenia zrealizowania na terenie działki nr ewid. [...] przyległym do działki nr [...] utwardzenia z kostki betonowej o wymiarach pojedynczej kostki 17 cm x 17 cm. Jak już wcześniej opisano przestrzeń pomiędzy kostkami została wypełniona drobnym kruszywem, zaś szerokość spoiny wynosi ok. 3 cm. Powierzchnia została przykryta wierzchnią warstwą ziemi grubości od 1 cm do 4 cm i posianą trawą. Utwardzenie to ma kształt zbliżony do trapezu o bokach 55,00 m x 30,25 m x 10,95 m x 57,30 m x 13,60 m. Podkreślić należy, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna potwierdziła wykonanie przedmiotowego utwardzenia w sposób identyczny jak na parkingu znajdującym się na działce nr ewid. [...] (kostka betonowa o wymiarach 17 cm x17 cm i grubości 8 cm na podkładzie betonowym o grubości ok. 50 cm). W zachodniej części przedmiotowego terenu znajdują się dwie lampy oświetleniowe, rozdzielnica elektryczna oraz trzy znaki drogowe. Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdził, że tak wykonane roboty budowlane prawidłowo zakwalifikowano jako budowę parkingu, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu i wykonaniu placu postojowego (parkingu) mogą być uznane bądź to za samodzielny obiekt budowlany - budowlę (jeżeli nie są powiązane z żadnym innym obiektem budowlanym - jak w niniejszym przypadku), bądź też jako urządzenie budowlane powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, na co wskazuje definicja ustawowa wskazana w art. 3 pkt 9 P.b. Dlatego urządzeniami budowlanymi będą wyłącznie urządzenia techniczne związane z innym obiektem budowlanym. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu wykonane utwardzenie działki nie jest powiązane z żadnym obiektem budowlanym, w konsekwencji czego nie jest możliwym zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako wykonanie urządzenia budowlanego. W związku z powyższym nie można zgodzić się z argumentacją prezentowaną w skardze, że sporny teren należy potraktować jako drogę dojazdową do działki nr [...] i zlokalizowanego na niej budynku. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, że powierzchnia utwardzonego terenu wynosi ok. [...] m2 , ma kształt pięciokąta i na powstałym terenie może parkować ok. 30 pojazdów. W ocenie Sądu utwardzenie powierzchni działki służy postojowi samochodów, zatem stanowi parking, w tym przedłużenie parkingu znajdującego się na przylegającej bezpośrednio działce nr [...]. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Organy nadzoru budowlanego trafnie wskazują, że jeżeli na placu nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych, zasadnym jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu, czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych. Należy zwrócić uwagę, że nie zmienia zasadniczej funkcji parkingu fakt utwardzenia terenu kostką betonową na podkładzie ok 50 cm, a następnie przykrycie go warstwą ziemi o grubości od 1 do 4 cm i zasianie trawy. Bez wpływu na powyższą kwalifikację jest również posadowienie na spornym terenie urządzeń rekreacyjno – sportowych. W związku z powyższym, w konsekwencji Spółka zobowiązana była przed rozpoczęciem prac budowlanych w niniejszej sprawie uzyskać pozwolenie na budowę. Organy obu instancji słusznie przyjęły za podstawę prawną postępowania w sprawie art. 48 P.b. i prawidłowo uznały w kontrolowanych przez Sąd postanowieniach, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien orzec o wstrzymaniu robót budowlanych oraz umożliwić inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem. Organy, prowadząc postępowanie, podjęły wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i prawnego. W szczególności dokonano ustaleń w zakresie charakteru spornych robót i dokonano ich kwalifikacji. Ustalone w ten sposób okoliczności nie budzą wątpliwości Sądu i jednocześnie wskazują, że w rozważanym wypadku zasadne było uznanie wykonanych prac za budowę parkingu, a więc obiektu budowlanego. Sąd stwierdził ponadto, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. W motywach postanowień sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organy czytelnie wyjaśniły przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o ich podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarówno zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego jak i prawa materialnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.