II SA/Ke 348/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji – wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z [...] w związku ze sprawowaniem przez A. F. opieki nad siostrą: G. E., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – którą: 1. odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1.02.2020 r. do 30.06.2020 r.; 2. przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1.07.2020 r. do bezterminowo, w kwocie 1.830 zł miesięcznie; - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części pkt 2 i w to miejsca orzekło o przyznaniu A. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą - G. E. na okres od 1.07.2020 r. do 30.10.2020 r. w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie i na okres od 1.11.2020 r. do 18.11.2020 r. w wysokości 1062,60 zł, - w pozostałej części tj. pkt 1 decyzję organu I instancji utrzymując w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO wskazało, że: - wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego A. F. złożyła 26.02.2020 r. w MGOPS w [...]. - wskutek wniosku A. F. do ZUS z 23.07.2020 r. o wstrzymanie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wstrzymanie to nastąpiło od 1.07. 2020 r., w rezultacie prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje za okres od 1.02.2020 r. do 30.06.2020r., natomiast przysługuje od 1.07.2020 r. do 18.11.2020 r. tj. do dnia śmierci P. G. G. E.. W tym zakresie organ powołał się na art. 24 ust. 2 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. SKO powołując się na wyrok TK z 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17 oraz wyroki NSA z 27 maja i 18 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 2375/19 i I OSK 254/20, podkreśliło że obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Organy obowiązane są do umożliwienia dokonania wyboru preferowanego świadczenia i pouczenia o możliwości wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania renty w trybie art. 155 k.p.a. W tym kontekście prawnym A. F. w dniu 29.07.2020 r. przedłożyła w organie I instancji decyzję ZUS z dnia 24.07.2020 r. o wstrzymaniu jej wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 01.07.2020 r. – to jest od miesiąca w którym zgłoszono wniosek o wstrzymanie wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy. Wobec powyższych okoliczności SKO stwierdziło, że z chwilą wstrzymania A. F. wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy – to jest od dnia 1.07.2020 r. – wyeliminowana została negatywna przesłanka wyłączająca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze treść art. 24 ust. 2a ustawy wskazano, że w niniejszej sprawie A. F. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 27.11.2019 r., tj. w dniu 26.02.2020 r. Natomiast z pisma ZUS Oddział w Szczecinie z dnia 14.12.2020 r. jednoznacznie wynika, że dnia 30.09.2019 r. do ZUS wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, w wyniku którego zostało wydane Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 27.11.2019 r. W tym ostatnim zakresie SKO stwierdziło, że nie jest to wniosek o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy, tj. wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Nie można tym samym zastosować w niniejszej sprawie dyspozycji art. 24 ust. 2a ustawy i przyznać odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca złożenia wniosku do ZUS. Tym samym zastosowano przepis art. 24 ust. 2 ustawy który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego – w zakresie utrzymującym w mocy decyzję z 11.08.2020 r. –A. F. podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie przepisów, w oparciu o które organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za wnioskowany okres, tj. od 1.02.2020 r. do 30.06.2020 r. oraz wydanie rozstrzygnięcia z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Fakt pobierania renty przez skarżącą nie mógł bowiem stanowić przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i obligował organy do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.02.2020 r. W uzasadnieniu strona powołała się na art. 7a i art. 35 K.p.a., zarzucając organowi I instancji brak pouczenia o konieczności wyboru świadczenia, a SKO – długi czas oczekiwania na wydanie decyzji, z której o tym się dowiedziała (od kwietnia do lipca). Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie pkt 1 decyzji SKO i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1.02.2020 r. do dnia 30.06.2020 r., ewentualnie o uchylenie decyzji w części tj. pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, która – w zaskarżonym przez stronę zakresie – utrzymała w mocy decyzję organu I instancji o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1.02.2020 r. do 30.06.2020 r. – w związku ze sprawowaniem przez A. F. opieki nad siostrą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe świadczenie powinno być jej przyznane od 1.02.2020 r. do 30.06.2020 r. – w sytuacji, gdy SKO w niezaskarżonej części decyzji przyznało to świadczenie dopiero od 1.07.2020 r. do 30.10.2020 r., wskazując na śmierć siostry w dniu 18.11.2020 r. W tym zakresie strona wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła 26.02.2020 r. (k. 2), przy czym wskazać trzeba, że orzeczenie, zaliczające jej siostrę do znacznego stopnia niepełnosprawności, zostało wydane przez Lekarza Orzecznika w dniu 27.11.2019 r. (k. 9). W odniesieniu do żądania skarżącej należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepisu tego nie można jednak stosować w oderwaniu od poprzedzającego tą regulację art. 24 ust. 2 ustawy, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. To właśnie treść tego ostatniego przepisu przesądza o nietrafności powołanej przez stronę argumentacji. W tym miejscu należy odnieść się do wydanej uprzednio prawomocnej decyzji SKO z dnia 15.07.2020 r. (k. 19), którą – w oparciu o ww. wniosek – uchylono decyzję organu I instancji o odmowie przyznania stronie prawa do przedmiotowego świadczenia i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – w sytuacji, gdy skarżąca jest uprawniona do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na wyrok TK z 2.06.2019 r. o sygn. akt SK 2/17 oraz na kształtujące się wówczas orzecznictwo NSA (m. in. wyrok z 18.06.2020 o sygn. akt I OSK 254/20), pouczając A. F., że "strona wnioskująca o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy obowiązana jest do wyboru świadczenia, jakie chce pobierać. Nie może natomiast pobierać obu ww. świadczeń". Po doręczeniu powyższej decyzji skarżąca niezwłocznie skierowała do ZUS wniosek z 23.07.2020 r., w rezultacie którego zawieszono wypłatę renty z tytułu niezdolności do pracy – na jej wniosek – od 1.07.2020 r. (k. 25). W kontekście daty ostatniego z ww. wyroków NSA oraz opisanej poniżej zmiany linii orzeczniczej nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący długości postępowania przed SKO. Co prawda z akt sprawy (k. 31) wynika, że 30.09.2019 r. do ZUS wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji – jednak jak trafnie wskazuje SKO – nie jest to wniosek o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy, tj. wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Co się zaś tyczy uprzednio złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – na datę 26.02.2020 r. – to brak podstaw by uznać, aby był to wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, o jakim mowa w art. 24 ust. 2 ustawy – co uprawniałoby stronę do świadczeń rodzinnych, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął. Jeszcze wówczas skarżąca pobierała bowiem rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i, jak to wyżej wskazano, dopiero wskutek jej późniejszego wniosku z 23.07.2020 r. ZUS zawiesił wypłatę tego świadczenia od 1.07.2020 r. W rezultacie SKO w sposób prawidłowy przyznało A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą od 1.07.2020 r. Wówczas bowiem, w stanie faktycznym sprawy doszło do subsumpcji przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, jako że strona, dokonawszy końcowo – stosownie do orzecznictwa powołanego w poprzedniej decyzji SKO – wyboru pomiędzy przysługującymi jej świadczeniami, złożyła wniosek "z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", przy czym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął ten wniosek. Dopiero wówczas – nie zaś wcześniej – ziściła się materialnoprawna podstawa do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji. W tym zakresie organy prawidłowo powołały się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W zaskarżonej decyzji w sposób właściwy odwołano się do wyroku TK z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17, w którym przepis ten, z dniem 9 stycznia 2020 r., został uznany za częściowo niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i utracił moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał za sprzeczne z zasadą równości wobec prawa uznał to, że w świetle cytowanego przepisu samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, również na skutek powołanego wyroku TK, utrwaliło się przekonanie o konieczności dokonywania prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, to jest wykładni mającej na celu pełne zagwarantowanie realizacji wartości i zasad konstytucyjnie chronionych, w tym zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Początkowo zajmowano stanowisko, które sprowadzało się do rozumienia powołanego przepisu w ten sposób, że pozbawia on wnioskodawcę przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury bądź renty (zob. przykładowo wyroki NSA z 28.06.2019r., I OSK 757/19 i z 8.01.2020 r., I OSK 2392/19). Ostatecznie w kwestii interpretacji omawianego przepisu ukształtowało się jednak odmienne stanowisko (prawidłowo powołane przez SKO), według którego, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne oraz przepisy regulujące zbieg uprawnień do opisanych wyżej świadczeń, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz stosowne przepisy ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.e.r.f.u.s.), osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury/renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta. Podkreślono przy tym, że przepisy nie ograniczają możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do tych świadczeń, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem ich wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Są to co prawda prawa niezbywalne, ale uznać należy, że ich zawieszenie eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury/renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (zob. wyroki NSA z: 27.05.2020 r., I OSK 2375/19; 18.06.2020 r., I OSK 254/20, 11.08.2020 r., I OSK 764/20 i 15.12.2020 r., I OSK 1983/20). Z uwagi na powyższe należy uznać, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie może być interpretowany wyłącznie w oparciu o dyrektywy wykładni językowej, albowiem wówczas należałoby przyjąć, że eliminuje on bezwzględnie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te osoby, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i rezygnują z tej przyczyny z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia prowadziłaby do naruszenia wskazanych wyżej wartości i zasad konstytucyjnych. Dlatego też przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że choć zasadniczo wyklucza on możliwość pobierania jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (renty), to nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego jednego z tych świadczeń. W konsekwencji powyższego, mając na uwadze nie tylko wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.06.2019 r. o sygn. akt SK 2/17, ale również przyjętą przez sądy administracyjne aktualną interpretację omówionych przepisów prawa materialnego, uznać trzeba, że SKO zasadnie odmówiło stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1.02.2020 r. do 30.06.2020 r. – to jest w okresie, kiedy pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał bowiem fakt i moment dokonania przez skarżącą wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.