III SAB/Wr 3566/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 (osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. S. (dalej: skarżąca, strona) wniosła – 20 grudnia 2021 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 7 grudnia 2020 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 64 § 2, art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy oraz niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie bezczynności organu; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20 000 złotych zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały 4 grudnia 2020 r. Pismem z 23 marca 2021 r. organ wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych i merytorycznych. 31 marca 2021 r. pełnomocnik strony wystosował ponaglenie do organu, a 9 kwietnia 2021 r. wniósł o wgląd do akt. 14 i 19 kwietnia 2021 r. strona uzupełniła braki z ww. wezwania. 7 maja 2021 r. zostało złożone kolejne ponaglenie, które postanowieniem z 2 czerwca 2021 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał za nieuzasadnione. 9 sierpnia 2021 r. strona wniosła o wszczęcie postępowania i umożliwienie wbicia stempla w paszporcie. 13 października 2021 r. została złożona skarga na przewlekłość postępowania. Pismem z 15 października 2021 r. organ wyznaczył stronie termin na zapoznanie z aktami sprawy i poinformował, że strona była wzywana do uzupełnienia braków wniosku. Pismem z 18 października 2021 r. strona uzupełniła wniosek o zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach. 25 października 2021 r. strona wystąpiła o udział inspektora w zapoznaniu z aktami. 28 października 2021 r. pełnomocnik strony dokonał wglądu w akta sprawy, inspektor nie był obecny przy czynności. W aktach była adnotacja o braku oryginału tłumaczenia. Tego samego dnia 28 października organ wystosował do strony pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, które strona odebrała 5 listopada 2021 r. Za podstawę pozostawienia wniosku bez rozpoznania organ wskazał brak właściwych fotografii. Pismem z dnia 12 listopada 2021 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, do którego załączyła nowe zdjęcia. Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. strona złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania zaskarżając tym samym zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r. organ odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku. Argumentowała strona, że w trakcie postepowania przez szereg miesięcy zwracała się do organu o udzielenie informacji w trybie art. 79a k.p.a. odnośnie prawidłowości złożonych dokumentów i ewentualnego wskazania, czy wszystko zostało przedłożone prawidłowo. Organ nie udzielił stronie żadnych informacji, w tym odnośnie złożonych zdjęć, które strona złożyła w odpowiedzi na wezwanie organu. Nadto w aktach sprawy nie było żadnej adnotacji o wadliwości zdjęć. Zdaniem strony, skoro organ otrzymał fotografie, które ocenił jako wadliwe, to powinien wezwać stronę o ich uzupełnienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony i bezczynność ta ma charakter rażący. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sytuacji bezpodstawnego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania, organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której to podanie dotyczy, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko wynika z uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego (NSA) z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że strona złożyła 4 grudnia 2020 r. (do organu wpłynął 7 grudnia 2020 r.) wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały i wobec braku podejmowania przez organ czynności 31 marca 2021 r. wystosowała do organu ponaglenie. Organ pismem z dnia 26 marca 2021 r. doręczonym stronie 7 kwietnia 2021 r. dostrzegając braki formalne wniosku wezwał stronę do ich uzupełnienia. Sąd nie kwestionuje zasadności wezwania o uzupełnienie braków, jednak jako nieprawidłowe ocenia Sąd pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania z uwagi na jego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie. Organ jako nieuzupełniony w terminie brak wskazał, że strona nie przedłożyła prawidłowych zdjęć, tzn. przedłożone przez stronę fotografie (4 sztuki) są zbyt małe, nie zawierają wizerunku twarzy cudzoziemki, tak aby twarz zajmowała 70-80% fotografii. W ocenie Sądu działanie organu w powyższym zakresie było nieuzasadnione. Z akt wynika, że w wezwaniu z 26 marca 2021 r. organ wezwał stronę o uzupełnienie szeregu braków, wskazując przy tym różne skutki (rygory) na wypadek nieuzupełnienia wniosku. Z wezwania wynika, że organ m.in. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 203 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) wezwał stronę w dniu 21 kwietnia 2021 r. na godz. 13 do przedstawienia ważnego dokumentu podróży cudzoziemca – dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z oryginałem do wglądu) oraz dołączenia 4 sztuk aktualnych fotografii cudzoziemca spełniających wskazane wymogi (wezwanie zawierało opis wymogów). Jednocześnie poinformował organ, że nieusunięcie ww. braków w terminie wskazanym skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Z pisma strony z dnia 14 kwietnia 2021 r. (k.65 akt administracyjnych) wynika, że strona zdjęcia uzupełniła wraz z tym pismem. Pismo opatrzone jest datownikiem organu z dnia 16 kwietnia 2021 r. Sam organ nie odniósł się do daty przedłożenia zdjęć i nie została ona wskazana w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W zawiadomieniu zostało podane, że strona stawiła się 21 kwietnia 2021 r. w Urzędzie i wypełniła zalecenia z wezwania oraz przedłożyła dokumenty o jakie wzywał organ. W zawiadomieniu zawarte jest również stwierdzenie, że "strona dostarczyła także cztery sztuki fotografii..." Jednocześnie w aktach sprawy, na co słusznie wskazuje skarżąca, znajdują się wystąpienia strony w trybie art. 79a k.p.a. zawierające wniosek o udzielenie stronie informacji, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na tę chwilę spełnione, co mogłoby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powyższe wystąpienie strony zawarte jest w piśmie z 14 kwietnia 2021 r. (przy którym załączono fotografie), z 9 sierpnia 2021 r., (k.78 akt), z 18 października 2021 r. (k. 82 akt). Strona kierując się również obawą, czy wniosek jest w pełni kompletny wnioskowała wielokrotnie o wgląd do akt, jak również wystąpiła o obecność Inspektora w trakcie zapoznania z aktami sprawy. Podczas zapoznania z aktami, co miało miejsce 28 października 2021 r. o godz. 9.30 (k. 103 akt) Inspektor nie był obecny. Tego samego dnia organ wystosował Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków – zdjęć w terminie, przedłożone zdjęcia nie spełniały wymogów. Z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania wynika, że strona braki wezwania uzupełniła w wyznaczonym przez organ terminie. Nie ulega wątpliwości, że strona przedłożyła zdjęcia (4 sztuki) już w kwietniu 2021 r. (pismo z 14 kwietnia 2021 r.). A zatem organ już od kwietnia 2021 r. był w posiadaniu zdjęć, które stały się przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpoznania w październiku 2021 r. W ocenie Sądu takie działanie organu stanowi o pozostawaniu organu w bezczynności. Organ dysponując fotografiami przez szereg miesięcy, winien był ocenić ich prawidłowość i poinformować stronę o ich wadliwości i wezwać o poprawienie. Zwłaszcza, że strona wielokrotnie monitowała organ w trybie art. 79a k.p.a. Prowadząc postępowanie organ winien działać zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a., tj. stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie Sądu w sprawie organy nie dopełniły ciążących na nich obowiązków wynikających z ww. przepisów. Postępowanie organu, w świetle art. 64 § 2 k.p.a. ocenić należy jako nieprawidłowe. Jak wskazano już powyżej, stosowanie rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania w sytuacji, kiedy nie zostały w sposób prawidłowy dopełnione obowiązki organu w toku postępowania, tj. organ zaniechał mimo takiej możliwości (zdjęcia złożono w kwietniu 2021 r., a postępowanie zakończono w październiku 2021 r.) poinformowania strony o wadliwości złożonych fotografii, było niedopuszczalne i stanowi wyraz uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezsprzecznie zatem organ nie załatwił sprawy w terminie. Procedowanie organu wyczerpuje zatem znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i bezpodstawnie zastosował rygor wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. W judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów k.p.a. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że organ zobowiązany był do dokonania oceny zgodności z wymogami przedłożonych dokumentów i umożliwienie stronie przedłożenia właściwych, czego organ nie uczynił. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Sąd uwzględnił w toku kontroli sądowej zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Zmiana ta jednak nie ma wpływu na ocenę bezczynności w postępowaniu poddanym kontroli Sądu. Ta bowiem jest oceniana na dzień wniesienia skargi. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 800 zł. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.