I SAB/Wa 40/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M., M. H. i A. K. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Z. M., M. H. i A. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. M., M. H. i A. K. (Skarżące) pismem z [...] listopada 2021 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1963 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] stycznia 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2, zapisanej w lwh [...], stanowiącej własność W. C.. Na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Skarżące wniosły o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku Skarżących z [...] października 2019 r., który stanowił kontynuację i podtrzymanie wniosku poprzednika prawnego Skarżących – ojca W. C. z [...] lipca 1963 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżące podniosły, że mimo ponagleń złożonych w dniu [...] września 2021 r. i [...] października 2021 r. zawiadomieniem z [...] października 2021 r., nr [...] organ poinformował Skarżące, że postępowanie nieważnościowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami, uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r. W dniu [...] listopada 2021 r. Skarżące skierowały do organu kolejne ponaglenie. Zdaniem Skarżących, w okolicznościach tej sprawy nie istnieją żadne przeszkody w wydaniu przez Ministra decyzji załatwiającej sprawę. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 1491, zwanej dalej: nowelizacją k.p.a.) nie przewiduje bowiem bezwarunkowego umorzenia postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, niezakończonych do dnia [...] września 2021 r. Zastosowanie tego przepisu wymaga dokonania ustaleń w zakresie daty doręczenia decyzji z [...] czerwca 1963 r. i daty wszczęcia postępowania nadzorczego, których Minister w tej sprawie nie dokonał. Brak spełnienia tych przesłanek czyni stosowanie ww. przepisu bezprzedmiotowym i obliguje organ do wydania decyzji w sprawie. Ponadto, nawet gdyby organ ustalił i potwierdził, że nastąpił wymagany przez art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. stosowny upływ czasu pomiędzy doręczeniem kontrolowanej decyzji a wszczęciem w stosunku do niej postępowania nieważnościowego, to nadal nie jest on zwolniony z obowiązku załatwienia wniosku w drodze decyzji, co wynika z art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. Minister miał i ma obowiązek (nawet, gdyby doszło do potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.), w takim przypadku stosować art 158 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym nowelizacją k.p.a. Również w przypadku, gdyby organ uznał za dopuszczalne umorzenie postępowania nieważnościowego z mocy prawa, to w każdym przypadku miał obowiązek załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w formie zawiadomienia z 18 października 2021 r. Minister poprzez wskazane wyżej działanie naruszył także art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., to jest zasadę ochrony interesów będących w toku. W konkluzji Skarżące podniosły, że powołana nowelizacja k.p.a. narusza art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, co czyni skargę konieczną i uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że nie był bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, o czym świadczy spójność działań organu, mająca odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem [...] września 2021 r. nowelizacji k.p.a. Organ poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa, na mocy art. 2 ust. 2 tej ustawy pismem z [...] października 2021 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1963 r. oraz orzeczenia z [...] stycznia 1963 r. został złożony pismem z [...] października 2019 r. Z adnotacji na poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji z [...] czerwca 1963 r. wynika, że decyzja ta została doręczona W. C. w dniu [...] czerwca 1963 r. Od dnia doręczenia tej decyzji do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, upłynęło zatem ponad 56 lat. Trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął w 1993 r. Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wszczęte po tej dacie uległo umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu, że wniosek Skarżących z [...] października 2019 r. jest kontynuacją wniosku W. C. z [...] lipca 1963 r. organ stwierdził, że wniosek ten zastał złożony w trybie określonym w Dziale IV (Skargi i wnioski) k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, co wynika z tytułu i treści tego pisma, w którym wnioskowano o uchylenie decyzji z [...] czerwca 1963 r. Ponadto, instytucja stwierdzenia nieważności została wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] września 1980 r., a zatem pismo z [...] lipca 1963 r. nie było wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zarzuty skargi na bezczynność są bezzasadne, gdyż organ (przed umorzeniem postępowania) dokonywał licznych czynności wyjaśniających oraz systematycznie informował strony o przyczynach przedłużenia postępowania i przewidywanych terminach rozstrzygnięcia sprawy (ostatnie pismo z [...] maja 2021 r.), a w okresie od [...] lipca do [...] września 2021 r. postępowanie pozostawało zawieszone. Z metryki postępowania wynika, że organ od wpływu wniosku w dniu [...] października 2019 r. do wydania pisma informującego o umorzeniu postępowania z mocy prawa w dniu [...] października 2021 r., czyli w ciągu niespełna dwóch lat, dokonał ponad 30 czynności. Konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz ustalenia wszystkich stron postępowania uniemożliwiła organowi nadzorczemu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji przed dniem [...] września 2021 r., zaś po tej dacie - z uwagi na umorzenie postępowania z mocy prawa - wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego nie było dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Skarżących z [...] października 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1963 r. oraz orzeczenia z [...] stycznia 1963 r. stwierdzić należy, że wniosek ten musi zostać załatwiony przez organ. Sąd nie podziela twierdzenia organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że postępowanie to zostało umorzone z mocy prawa, o czym Skarżące zostały powiadomione pismem z [...] października 2021 r. W stanie prawnym obowiązującym od dnia [...] września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji k.p.a. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nieprawidłowo ocenił, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z [...] czerwca 1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] stycznia 1963 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Choć bowiem umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować taki wniosek, w sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności winno być wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W tej sprawie tak się nie stało. Samo przeświadczenie organu, że w tej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez skierowanie do Skarżących pisma z [...] października 2021 r. informującego o zakończeniu postępowania, jest w ocenie Sądu niewystarczające. Aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do sądowej kontroli takiego aktu. Tego wymagają bowiem względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Minister Rozwoju i Technologii nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Dlatego w pkt 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do zakończenia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ od czasu złożenia wniosku z [...] października 2019 r. do czasu wniesienia skargi z dnia [...] listopada 2021 r. w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów, to organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Minister, co podkreślił w odpowiedzi na skargę, a co wynika z akt sprawy w ciągu niespełna dwóch lat, dokonał ponad 30 czynności występując do określonych podmiotów o nadesłanie koniecznych dokumentów i informacji. Zdaniem Sądu, działania organu w tej sprawie miały zatem charakter celowy, a nie pozorny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.