II SAB/Bk 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] listopada 2021 r. W. S. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity na dzień złożenia wniosku - Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej jako: Dyrektor Zakładu Karnego lub organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości skarg osadzonych dotyczących Zakładu Karnego w O., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. w formie papierowej. Zaznaczył, że w tym celu organ może posłużyć się ewidencją. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Zakładu Karnego w C. pismem z [...] listopada 2021 r. znak [...] poinformował skarżącego, że nie dysponuje taką informacją. Pismo doręczono skarżącemu [...] listopada 2021 r. W dniu [...] grudnia 2021 r (data złożenia pisma w Zakładzie Karnym w C.). skarżący, na podstawie art. 21 u.d.i.p., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w załatwieniu jego wniosku. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej i o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu wskazał, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Zdaniem skarżącego, zobowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informacje, niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Zdaniem skarżącego, poinformowanie go przez Dyrektora stanowi oczywiste poświadczenie nieprawdy. Dyrektor Zakładu w C. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych we wniosku informacji, bowiem jest w ich posiadaniu poprzez nieograniczony dostęp poprzez ogólnopolski system Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności. Baza ta zawiera ewidencje – informacje dotyczące m.in. wniosków, skargi i próśb złożonych przez osoby pozbawione wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, że nie jest właściwy do udzielania informacji dotyczących działalności Dyrektora Okręgowego SW w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.) nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. i art. 52 § 2 p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu w postępowaniu administracyjnym w postaci ponaglenia, w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18). Wprawdzie dodany wówczas art. 53 § 2b p.p.s.a. mógłby sugerować, że każda skarga na bezczynność lub przewlekłość niezależnie od rodzaju sprawy, której ona dotyczy, powinna zostać poprzedzona ponagleniem, to jednak mając na uwadze, że ponaglenie jest środkiem prawnym uregulowanym w k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość, toczących się w oparciu o przepisy k.p.a. Sprawa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest natomiast sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów k.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Powołana ustawa stanowi rozwinięcie i realizację konstytucyjnej oraz konwencyjnej zasady obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, wedle której informacja publiczna jest jawna i dostępna, poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty przez użycie zwrotu "w szczególności". Sprawia to, że dostęp do informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich lub jest w ich posiadaniu. Za takowe uznaje się bowiem wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W myśl art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm., dalej w skrócie u.s.w.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 53 ze zm.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Zgodnie z art. 7 pkt 3 u.s.w. organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.s.w.). Z kolei koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 u.s.w.). W myśl art. 13 ust. 1 u.s.w. zakładem karnym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy m.in. realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.s.w.). W świetle treści powyższych przepisów Dyrektor Zakładu Karnego w C. zasadniczo spełnia przesłanki do uznania go za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Poza sporem pozostaje to, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., II SAB/Sz126/20). Należy dodać, że rozpatrujący wniosek Skarżącego organ, tj. Dyrektor Zakładu Karnego w C. nie był zobowiązany ani uprawiony do wytwarzania informacji na podstawie czynności analitycznych, np. w wyniku badania Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności. Jak wynika z treści art. 25a ustawy o Służbie Więziennej, Centralna Baza jest zbiorem informacji i danych osobowych, użytkowanym przez jednostki organizacyjne (a więc również zakłady karne) i prowadzonym w systemie teleinformatycznym. W Centralnej Bazie przetwarza się informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną, dotyczące osób, o których mowa w art. 24 ust. 4 pkt 1 (obecnie lub uprzednio pozbawionych wolności w zakładach karnych i aresztach śledczych), obejmujące m.in. informacje związane z pobytem osoby pozbawionej wolności w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w tym również informacje dotyczące wniosków, skarg i próśb złożonych przez osobę pozbawioną wolności. Rejestr jest prowadzony przez Dyrektora Generalnego (art. 25b ust. 1 u.s.w.). Podmiot ten jest administratorem informacji, w tym danych osobowych, przetwarzanych w Centralnej Bazie. Zgodnie z art. 25b ust. 2 u.s.w., informacje w Centralnej Bazie (1) przetwarza się przez okres, w którym są niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną. Dyrektor Generalny dokonuje, nie rzadziej niż co 5 lat, weryfikacji potrzeby dalszego przetwarzania tych informacji, ustalając informacje zbędne; (2) uznane za zbędne, mogą być przetwarzane tylko w celu realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 3. Jeżeli przemawia za tym prawidłowość informacji przetwarzanych w Centralnej Bazie, informacje uznane za zbędne mogą być przekształcone w sposób uniemożliwiający przyporządkowanie poszczególnych danych do określonej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej albo w taki sposób, że przyporządkowanie takie wymagałoby niewspółmiernych kosztów, czasu lub działań. Podkreślić trzeba, że Centralna Baza nie służy ewidencjonowaniu skarg skazanych, lecz realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną. Informację o liczbie skarg i sposobie ich rozpatrzenia posiadają poszczególne zakłady karne. Należy więc stwierdzić, że z faktu, iż Dyrektor Zakładu Karnego w C. posiada dostęp do Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności nie wynika, że jest on podmiotem właściwym do udzielenia informacji publicznej odnośnie sposobu rozpatrzenia skarg osób osadzonych w innych zakładach karnych. Wniosek w rozpoznawanej sprawie nie dotyczył zakładu, którym kieruje Dyrektor Zakładu Karnego w C.. Dyrektor tego Zakładu Karnego nie był zatem właściwy do udzielenia Skarżącemu informacji w zakresie ilości skarg osadzonych dotyczących Zakładu Karnego w O., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Dodać należy, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zobowiązuje organ w sytuacji stwierdzenia swojej niewłaściwości do rozpoznania danej sprawy, do przekazania wniosku organowi właściwemu. Zatem poinformowanie Wnioskodawcy o tym, że dany organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, stanowił właściwy sposób postępowania w tej sprawie. Taki sposób procedowania nie zamyka też osobie zainteresowanej drogi do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do podmiotu właściwego. Mają na uwadze powyższe Sąd, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.