II SA/Bd 923/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej jako: "u.ś.r., decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], odmawiającą przyznania U. O. świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna – M. O. U. O. ma ustalone prawo do emerytury (decyzja ZUS z [...] marca 2020 r. znak [...] w aktach sprawy) i domaga się wypłaty różnicy kwoty pomiędzy świadczeniami. Odwołanie od decyzji organu I instancji Skarżąca uzasadnia różnicą w kwocie przysługującej z tytułu pobieranej przez nią emerytury oraz świadczeniem pielęgnacyjnym (emerytura ok. [...] zł netto, świadczenie pielęgnacyjne 1830 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania. Organ potwierdził, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, który zaliczony jest do pierwszej grupy inwalidów oraz, że inwalidztwo istnieje od urodzenia. Odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ uzasadnił negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. U. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], w której uważa decyzje organów za krzywdzące. Ponownie podniosła w skardze argumenty o istniejącej różnicy w wysokości świadczeń - emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Domaga się wypłaty różnicy pomiędzy świadczeniami. Stanowisko poparła orzeczeniem NSA o sygn. I OSK 1546/19. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej – P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna – M. O. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej jako: "u.ś.r". Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezsporne w sprawie jest, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia, czy przy ustalonym prawie do emerytury Skarżąca może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Analiza treści zaskarżonej decyzji sprowadza się do wniosku, że organ odwoławczy oceniając okoliczności sprawy skoncentrował się wyłącznie na wystąpieniu w przypadku Skarżącej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie wyjaśniając, czy spełnione zostały przez Skarżącą wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, organ powinien rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, oceniając okoliczności sprawy, w tym treść konkretnego żądania zwartego we wniosku i powtórzonego w odwołaniu oraz skardze do Sądu. Skarżąca wyraźnie zwraca uwagę na istniejące dysproporcje finansowe w wypłacanych świadczeniach: emeryturze i świadczeniu pielęgnacyjnym. Przy czym Skarżąca akcentuje swoją trudną sytuację związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Powyższe świadczy o tym, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni i zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do emerytury. W celu wyjaśnienia wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. można przyjąć, że istnieją opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nie ubiegali się o przyznanie prawa do emerytury mimo posiadania wieku emerytalnego, ale wystąpili o świadczenie pielęgnacyjne i je otrzymali, rezygnując z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy powyższym, teoretycznym założeniu i okolicznościach przedmiotowej sprawy Skarżąca (opiekunka niepełnosprawnego syna), znajduje się w gorszej sytuacji niż inni opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nie wystąpili o przyznanie emerytury. Problem interpretacyjny, jaki powstał na tle stosowania tego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest wynikiem sytuacji, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość ustalonej emerytury, a osoba uprawniona nie może skorzystać z tego korzystniejszego kwotowo świadczenia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). W przedmiotowej sprawie organ oparł się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, że jakkolwiek proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Skład Sądu opowiada się za wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zaprezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20. Zgodnie ze stanowiskiem NSA w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia emerytalnego i do świadczenia pielęgnacyjnego, osoba uprawniona powinna mieć prawo wyboru jednego z tych świadczeń. W wyrokach tych nie podzielono stanowiska, zgodnie z którym wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Wypłata bowiem świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, które przedstawia sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53), zwanej dalej u.e.r., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne, NSA uznał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.). Emerytura jest prawem niezbywalnym. NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania Skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W ten sposób doszło w ocenie Sądu zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a. Sąd zauważa, że na potrzeby przyszłego postępowania w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne, uprawniające ją do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Bezsporne jest, że Skarżąca jest matką i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Organy natomiast nie zbadały, czy Skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i na tej podstawie umożliwi stronie dokonanie wyboru świadczenia, po uprzednim wyjaśnieniu, czy i jakiej pracy skarżąca nie podejmuje. Istotne jest przy tym, że regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie precyzuje ani formy, ani wymiaru zatrudnienia, ani też czasu, w którym niepodjęcie lub zaprzestanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 października 2020 r. nr 41/2020 odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Niniejszą sprawę w dniu 17 grudnia 2020 r. skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym, wyjaśnienia wymaga, że informacja o terminie posiedzenia niejawnego dostępna była na stronie internetowej tutejszego Sądu pod adresem http://www.nsa.gov.pl/ewokanda/wsa/bydgoszcz/. Elektroniczna wokanda zawiera informacje o rozprawach, które zostały już wyznaczone. Od 4 listopada 2020 r. elektroniczna wokanda obejmuje również informacje o treści orzeczeń wydawanych na posiedzeniach niejawnych. Treść wydanego w sprawie orzeczenia (wynik posiedzenia) jest dostępna w e-Wokandzie przez 30 dni, licząc od dnia jego wydania. Informacje tam zamieszczone są powszechnie dostępne.