I SA/Rz 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi B.Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosku B.Ł. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...]listopada 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy skarżący prowadził działalność w ramach spółki jawnej, jako jeden z jej wspólników. Wnioskiem z 26 maja 2020 r. spółka, której skarżący był wspólnikiem, wystąpiła do ZUS o zwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą. Wniosek ten, w imieniu spółki, ale dotyczący zwolnienia ze składek skarżącego, złożyła pełnomocnik spółki, która posiadała umocowanie do jej reprezentowania. Umocowania do działania w imieniu skarżącego pełnomocnik nie posiadała. Pierwotnie pełnomocnik spółki, umocowana do działania w jej imieniu, za pośrednictwem platformy usług elektronicznych ZUS PUE, w dniu 20 kwietnia 2020 r., skierowała do ZUS trzy wnioski o zwolnienie ze składek, tj.: jeden w imieniu spółki, a dwa w imieniu jej obu wspólników (w tym skarżącego). Pełnomocnik spółki, w dniu 26 maja 2020 r. wycofała wnioski dotyczące wspólników, w tym także wniosek jaki spółka złożyła w imieniu skarżącego. Na dzień 26 maja 2020 r. datowany jest znajdujący się w aktach sprawy wniosek, na który skarżący powołuje się, jako złożony przez siebie do organu (ZUS). Miał on go, zgodnie ze swoimi stwierdzeniami, wrzucić bezpośrednio do skrzynki, jaka znajdowała się przed siedzibą Inspektoratu ZUS w J.. Skarżący, ustosunkowując się do wystosowanego do niego wezwania organu o udzielenie wyjaśnień, w kwestii daty i okoliczności złożenia wniosku, w piśmie z 26 października 2020 r. stwierdził, że jego wniosek z 26 maja 2020 r. (według organu wpłynął on do niego 19 października 2020 r.) złożył do skrzynki podawczej organu, nie wskazując jednakże daty, kiedy miało to nastąpić. W aktach sprawy nie znajduje się wyżej wymienione pismo skarżącego, ani też wezwanie, w odpowiedzi na które skarżący miał je wystosować. ZUS, mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności uznał, że wniosek skarżącego o zwolnienie go ze składek nie został złożony do 30 czerwca 2020 r., jak tego wymaga art. art. 31 zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), wobec czego decyzją z 16 listopada 2020 r., odmówił zwolnienia skarżącego z opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Organ podkreślił, że przeprowadził weryfikację wniosków od przedsiębiorców, złożonych w okresie od 26 maja do 30 czerwca 2020 r. i wśród nich nie stwierdził wniosku skarżącego. ZUS dodał także, że do 24 czerwca 2020 r. skarżący miał możliwość złożenia wniosku w formie elektronicznej, bądź też nadać go w placówce pocztowej, lub składając go bezpośrednio w jego inspektoracie, który był otwarty od 4 maja 2020 r. Od 24 do 30 czerwca, wnioski można było składać wyłącznie elektronicznie. Organ zwrócił ponadto uwagę na to, że spółka, której skarżący był udziałowcem, otrzymała informację o zwolnieniu jej ze składek 26 czerwca 2020 r. Z tego więc faktu skarżący mógł wnioskować, że do tego czasu nie zostały umorzone składki za wspólników. ZUS podkreślił ponadto, że wniosek skarżącego o zwolnienie ze składek wpłynął dopiero 19 października 2020 r., a wiec ponad trzy i pół miesiąca po upływie terminu do jego złożenia. W tej sytuacji nie mógł więc zwolnić skarżącego z opłacenia składek za miesiące, objęte jego wnioskiem. Skarżący zwrócił się do ZUS o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Podkreślił, że jego wniosek został wysłany elektronicznie 26 maja 2020 r., ale "nie przeszedł". W tej sytuacji, z tą samą datą, został złożony do skrzynki podawczej w oddziale ZUS w J.. Skarżący zaznaczył, że jest w grupie przedsiębiorców najbardziej obciążonych skutkami pandemii. Prowadzi hotel i restaurację, które pozostają zamknięte i nie przynoszą dochodu. ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy decyzje z [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, ze do 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął do niego wniosek skarżącego o zwolnienie ze składek. Zgodnie zaś z art. 31 zp ust. 1c ustawy z dnia 2 marca 2020 r., tego rodzaju wniosek winien być złożony do dnia 30 czerwca 2020 r. Organ zaznaczył także, że ustawa z 2 marca 2020 r. nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wnosząc skargę na decyzję ZUS z [...] grudnia 2020 r., skarżący zwrócił się o "ponowne rozpatrzenie jego wniosku". W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wniosek, w imieniu spółki, był wysłany elektroniczne 26 maja 2020 r. Tymczasem on wnosił o zwolnienie jego osoby ze składek, dlatego też ten wniosek, jako błędnie złożony, został wycofany, co zauważył organ w decyzji z [...] listopada 2020 r. Skarżący stwierdził, że 26 maja 2020 r., złożył wniosek o zwolnienie ze składek, w tradycyjnej, papierowej formie, wrzucając go do urny w oddziale ZUS w J.. Skarżący zaznaczył, że z nieznanej mu przyczyny i bez winy z jego strony wniosek zaginął. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że w związku z zaginięciem jego wniosku, ponosi on tego negatywne konsekwencje, choć pomimo trudnej sytuacji finansowej nie zwolnił żadnego z pracowników. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W rozwinięciu swego stanowiska organ stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie stwierdził, aby w okresie od 26 maja 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie go ze składek. Organ dodał także, że wszystkie wnioski jakie w tym czasie wpłynęły, zostały zarejestrowane w dzienniku kancelaryjnym, tak więc gdyby skarżący złożył wniosek, to również zostałoby to odnotowane. Z odpowiedzi na skargę wynika także, że w oddziale ZUS w J. skrzynka podawcza była umieszczona w przedsionku budynku i nie pozostawała bez nadzoru. Konstrukcja skrzynki uniemożliwiała zaś jej przypadkowe otwarcie, jak również jakąkolwiek ingerencje z zewnątrz. Skrzynka była też pilnowana przez upoważnionych pracowników, a przesyłki z niej wyjęte, z oznaczeniem daty wpływów, odpowiednio odnotowywane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącemu wnioskowanego przez niego zwolnienia z opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że powodem nieuwzględnienia wniosku skarżącego było stwierdzenie przez organ, że nie złożył on wniosku o zwolnienie ze składek w przewidzianym do tego terminie, upływającym 30 czerwca 2020 r., wobec czego decyzja w tym zakresie musiała być odmowna. Wniosek o zwolnienie od składek, według organu, skarżący złożył dopiero 19 października 2020 r. i to ten wniosek spowodował, wszczęcie postępowania w sprawie, w ramach którego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, także odnośnie tego czy skarżący do 30 czerwca 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie go ze składek. W tej ostatniej kwestii ZUS stwierdził jedynie fakt niewniesienia wniosku przez skarżącego o zwolnienie go ze składek, do dnia 30 czerwca 2020 r., jednakże ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani też w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2020 r. nie wyjaśniono w oparciu jakie okoliczności faktyczne organ wywodzi swoje stwierdzenia w tym zakresie. ZUS twierdzi bowiem jedynie, ogólnikowo i enigmatycznie, że sprawdzone zostały wszelkie możliwości związane z wpływem i składaniem wniosków, bez podania jakichkolwiek bliższych informacji w tym względzie. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, także niezbyt jasno i precyzyjnie, w jaki sposób stwierdzono, że wniosek skarżącego nie wpłynął do niego, do 30 czerwca 2020 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo procesowe, złożone w postępowaniu sądowym, niebędące w żadnym razie uzupełnieniem zaskarżonej decyzji, w zakresie jej uzasadnienia. Na tym bowiem etapie, jakim jest postępowanie sądowe, decyzja ta jest już rozstrzygnięciem ostatecznym i jako takie stanowi ona integralną całość, niepodlegającą modyfikacji. Wobec powyższego odpowiedzi na skargę nie można traktować jako swoistego rodzaju sposobności umożliwiającej konwalidację wadliwej decyzji, także jeżeli chodzi o jej uzasadnienie. W kwestii uzasadnienia decyzji administracyjnej podkreślić ponadto należy to, że jego istotą jest poinformowanie strony o motywach, które legły u podstaw wydania przez organ administracji takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec tego niedopuszczalnym jest pomijanie w nim istotnych, z punktu widzenia zapadłych rozstrzygnięć, okoliczności czy też przedstawianie ich w tak skrótowej czy enigmatycznej formie, w której strona nie jest w stanie poznać przyczyn, jakie legły u podstaw wydania decyzji, zwłaszcza jeżeli jest to decyzja odmownie załatwiająca jej wniosek. Skarżący w okolicznościach przedmiotowej sprawy powołuje się na fakt złożenia przez siebie wniosku, w terminie do 30 czerwca 2020 r., sugerując jednocześnie, iż wniosek ten mógł zostać zgubiony przez organ. Wskazuje też na okoliczności, które w jego przeświadczeniu mogą za tym przemawiać, jednakże na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest w stanie stwierdzić, jak organ się do tych kwestii ustosunkował. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja ZUS z [...] listopada 2020 r., nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.). W kwestii samego złożenia wniosku, a w szczególności przyjętych przez ZUS technicznych rozwiązań, w zakresie przyjmowania pism od stron, w maju 2020 r., kiedy to skarżący miał złożyć, jak twierdzi, swój wniosek, zaznaczyć należy, że mógł on to uczynić: za pośrednictwem operatora pocztowego, elektronicznie, za pomocą środków służących porozumiewaniu się na odległość lub wnosząc go, w formie pisemnej, bezpośrednio do organu. Elektroniczną możliwość złożenia wniosku organ przyznał w decyzji, jako wyłączną od 24 czerwca 2020 r., jednakże nie rozwinął tego wątku. Z tego więc względu, również odniesienie się do tej kwestii nie jest możliwe. Jeżeli chodzi o wniesienie wniosku w formie papierowej, skorzystanie z której to możliwości skarżący deklaruje, to z uwagi na okoliczności związane z ograniczeniem pracy urzędu organu, podyktowane przeciwdziałaniem skutkom pandemii, nie mógł on tego uczynić w typowy sposób, tj. za pośrednictwem funkcjonującego w nim biura podawczego. Z argumentacji skarżącego oraz stanowiska organu wynika, że złożenie bezpośrednio pisma do organu mogło się wówczas odbyć tylko poprzez wrzucenie pisma do skrzynki, umiejscowionej w przedsionku budynku oddziału ZUS w J.. Odnosząc się do tej sposobności złożenia wniosku o zwolnienie ze składek czy jakiegokolwiek innego pisma, co do której informacje są jedynie szczątkowe, stwierdzić należy, że w ramach stosowania całej tej procedury niewiadomym jest nie tylko to czy strona wnosząc pismo, poprzez wrzucenie go skrzynki przed siedzibą lub w pewnej części budynku organu, miała jakakolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje również to, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane, ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącego wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za dalece niewystarczające. Nie sposób jest ponadto pominąć także tego, że mało konkretne twierdzenia o przeprowadzonych ustaleniach, zamieszczone zasadniczo w odpowiedzi na skargę, w omawianym zakresie są gołosłowne. W związku z tym stwierdzić należy, że ZUS odmawiając przyznania skarżącemu zwolnienia, z uwagi na niestwierdzenie wpłynięcia jej wniosku do 30 czerwca 2020 r., dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wśród naruszonych przepisów przytoczyć należy chociażby: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. To zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji ZUS z 16 listopada 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329., zwanej dalej: P.p.s.a.). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS winien przede wszystkim przedstawić (wyjaśnić) procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie przez strony podań (wniosków) w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu, w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczegółowe ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, poczyniono ustalenia, co do wpłynięcia czy też niewpłynięcia wniosku skarżącego. W omawianym kontekście ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, w przyjęty przez niego sposób, także te, ewentualnie utrudniające lub uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. Oprócz tego w sytuacjach wątpliwych, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenie złożenia wniosku, organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju okoliczności. Skoro bowiem jednostronnie i niezależnie od przysługujących stronom gwarancji procesowych przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, rodzący tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutkami (związanymi z wynikającymi z tego wątpliwościami) obciążać strony. W takich sytuacjach winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron. W odniesieniu do okoliczności przedmiotowych spraw zauważyć należy, że o ile zasadnym jest stwierdzenie, że skarżący nie wykazał w jednoznaczny sposób, że na pewno złożył swój wniosek, to istnienie nawet pewnego, niewątpliwego marginesu niepewności co do możliwości wpłynięcia tego wniosku, zwłaszcza wobec nieprzejrzystości przyjętych przez organ procedur, nie pozwala na przyjęcie za zasadne kategorycznego stwierdzenia organu o braku wniosku. Skoro bowiem okazałoby się, że skarżący nie miał żadnej możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia przez siebie wniosku, to nie można od niego wymagać wykazania ponad wszelką wątpliwość, że tego dokonał. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z 16 listopada 2020 r.