II SAB/Łd 229/21

Dnia 3 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 roku sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ł. do załatwienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, wniosku K. N. z dnia 5 listopada 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącego K. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A. K.N. zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 listopada 2021 r., zarzucając naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) – powoływanej jako: "u.d.i.p." – poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki; 2. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP; 3. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do wolności wyrażania opinii, poprzez ograniczenie prawa do otrzymywania informacji; 4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. , poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 5 listopada 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K.N. wyjaśnił, że 5 listopada 2021 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii (w formacie .pdf, .tiff, .doc lub innym, w którym dane te istnieją) wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, wydanych od 2015 roku, dla nieruchomości w Ł. położonych na ul. A. 47, B. 51, C. 47. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał odpowiedni adres mailowy. Pismem z 17 listopada 2021 r. organ odniósł się do powyższego żądania, informując skarżącego, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Ł. – www.bip.[...].pl – w zakładce "rejestry, ewidencje, archiwa" zostały zamieszczone rejestry wydanych decyzji z lat 2012 - 2021, w sprawach będących w zakresie kompetencji Wydziału Urbanistyki i Architektury. Rejestry są co miesiąc aktualizowane o obecnie wydawane decyzje, a po odszukaniu i wskazaniu numeru konkretnej decyzji może zostać udostępniona jej treść, w trybie dostępu do informacji publicznej. Do dnia złożenia niniejszej skargi Organ nie udostępnił wnioskowanej informacji. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności, bowiem to wnioskodawca określa, jakiej informacji się domaga. Podanie przez skarżącego adresu, a nie konkretnego numeru decyzji, nie uniemożliwia wykonania wniosku przez organ. Tym samym, ze względu na to, że wnioskowana informacja nie jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej organu, podlega udostępnieniu na wniosek. Skarżący podkreślił, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej rozciąga się także na dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie wskazuje się, że o ile wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty", to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej. Z tego samego względu działanie organu stanowi także o naruszeniu art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Gwarantuje on wolność otrzymywania informacji, a ograniczenia tej wolności mogą być przewidziane tylko w ustawie (art. 10 ust. 2 Konwencji). Na gruncie niniejszej sprawy ten wymóg nie został spełniony. Skarżący wskazał, termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Zważywszy na powyższe, trzeba stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. Wobec tego skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie wyjaśniając, że K.N. złożył wniosek o kopie wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, wydanych od 2015 roku dla nieruchomości położonych w Ł. przy ulicy A. 47, B. 51, C. 47. Wnioskodawca określił formę (tabela w formacie .doc, .tiff lub .pdf) oraz sposób dostarczenia informacji (na adres email: [...]@gmail.com). W odpowiedzi z 17 listopada 2021 r. organ wskazał miejsce, w którym zamieszcza informację publiczną dotyczącą wydanych w latach 2012-2021 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeń z projektem w formie rejestrów (www.bip.[...].pl – w zakładce "rejestry, ewidencje, archiwa"). Link: https://bip.[...].pl/urzad-miasta/rejestry-ewidencje-archiwa-w-tymnieudostepnione-w-bip/. Ponadto organ wyjaśnił wnioskodawcy, iż po odszukaniu i wskazaniu numeru decyzji, które odpowiadałyby wskazanym kryteriom zostanie udostępniona ich treść, po uprzedniej anonimizacji. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art.10 u.d.i.p, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Toteż obowiązek udostępnienia informacji istnieje wyłącznie wtedy, gdy nie została ona wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, aniżeli wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. W związku z tym organ nie pozostał w bezczynności. Według organu żądane informacje w tej formie należałoby traktować z kategorii informacji przetworzonej. W celu uniknięcia nakładania na wnioskodawców obowiązku wykazywania interesu publicznego organ poinformował wnioskodawcę o możliwości wskazania poszczególnych decyzji z udostępnionych publicznie rejestrów. W ocenie komórki odpowiedzialnej za udostępnienie informacji zakres żądanych dokumentów wymagałby ich przetworzenia. Po pierwsze wyszukania numerów działek gruntu na przestrzeni - 7 lat, które mogły ulec zmianie bowiem organ nie prowadzi ewidencji dokumentów pod adresem, po drugie – po ich wyszukaniu należy przeanalizować każdy dokument i dokonać jego anonimizacji. Organ podkreślił, że corocznie organ wydaje ok. 2000 decyzji o warunkach zabudowy i nie posiada dodatkowego personelu, który mógłby zadośćuczynić nagminnym prośbom wnioskodawców. W ocenie organu wykracza to poza proste udostępnienie i wymaga ono nakładu środków oraz zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Na zakończenie organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według którego tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta Ł. jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Zgodzić się również należy ze skarżącym, że żądana w jego wniosku z 5 listopada 2021 r. informacja nosi cechy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. Informacja, której udostępnienia skarżący zażądał odwołuje się bowiem wprost do treści decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A. 47, B. 51 i C. 47. Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi, a nawet do dnia wyrokowania, nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, jednakże załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez wskazanie stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej nie zawsze jednak wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek, tylko wówczas gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2244/12, publ. LEX nr 1341464). W niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek wskazał wprawdzie, że rejestr wszystkich wydanych przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy za poszczególne lata dostępny jest na stronach BIP Urzędu Miasta, jednak należy podkreślić, że informacje tam zamieszczone są w formie uproszczonego wykazu obejmującego datę wydania decyzji, rodzaj inwestycji, nazwę i adres wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, streszczenie ustaleń, informację o wygaśnięciu/stwierdzeniu nieważności, uwagi/nr sprawy/datę wniosku. Są to zatem informacje wybiórcze, ułatwiające jedynie wyszukanie pożądanej decyzji. Skarżący jednak już we wniosku zażądał udostępnienia mu wszystkich decyzji dotyczących oznaczonych nieruchomości od roku 2015 do dnia złożenia wniosku, a więc jego wniosek był na tyle precyzyjny, że z łatwością pozwalał organowi na zidentyfikowanie, udostępnienia jakich konkretnie decyzji skarżący się domaga. Innymi słowy nie było zatem potrzeby odsyłania skarżącego do rejestru decyzji, skoro już we wniosku wskazano, o jakie decyzje skarżącemu chodzi. Nie jest przy tym przekonujący argument organu, że żądane informacje należałoby traktować z kategorii informacji przetworzonej, gdyż ze względu na zakres żądanych dokumentów ich udostępnienie wymagałoby ich przetworzenia. Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem, że organ miałby znaczące trudności w odnalezieniu decyzji wydanych na konkretny adres nieruchomości. Skoro organ odesłał w tym zakresie skarżącego do zamieszczonych w BIP rejestrów, to równie dobrze mógł sam w pierwszej kolejności sprawdzić te rejestry pod kątem żądanej we wniosku informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju czynności, wbrew twierdzeniom organu, nie wykracza poza proste udostępnienie i nie wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Czynności sprawdzające powinny być przeprowadzane przez organ niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, celem ustalenia z udostępnieniem jakiej ilości informacji organ musi się zmierzyć. Dlatego fakt, że corocznie organ wydaje ok. 2000 decyzji o warunkach zabudowy i nie posiada dodatkowego personelu, który mógłby zadośćuczynić nagminnym prośbom wnioskodawców nie uzasadnia jeszcze postawy organu. Owszem taka ilość dokumentów, które przed ich udostępnieniem należałoby przeanalizować i dokonać ich anonimizacji, z pewnością świadczyłaby o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Jednak wskazana wyżej ilość aktów administracyjnych dotyczy terenu całego Miasta Ł. Natomiast organ nie ustalił, jaka ilość decyzji faktycznie była wydana w stosunku do wskazanych przez skarżącego nieruchomości. Nie można zatem zweryfikować, czy ilość dokumentów mających podlegać udostępnieniu faktycznie mogłaby wpłynąć na zmianę charakteru informacji z prostej na przetworzoną. Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem odsyłając automatycznie skarżącego do zamieszczonych w BIP rejestrów, bez jakiejkolwiek wstępnej analizy co do zakresu żądanej informacji publicznej de facto nie podjął niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku o jej udostępnienie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 5 listopada 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku, lecz przyjął pewien automatyzm działania, co doprowadziło w konsekwencji do bezczynności. Natomiast sposób, w jaki organ odpowiedział na wniosek był wynikiem błędnego założenia, że obszerność informacji podlegającej udostępnieniu jest znaczna i w związku z tym ma charakter informacji przetworzonej. Organ tkwił zatem w błędnym przekonaniu, że odsyłając skarżącego do publicznego rejestru podjął wystarczające działanie w celu rozpatrzenia wniosku. Zgodzić się więc trzeba, że działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł. is