II SA/Rz 860/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. sp. k. w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. sp. k. w [....] kwotę 897 zł /słownie: osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 860/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył A Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej. Organ I instancji podał, że z dniem [...] marca 2020 r., rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), wprowadzony został stan epidemii. Zgodnie zaś z § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.), do dnia 14 lutego 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w PKD w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w PKD w podklasie 93.29.B), z wyłączeniem działalności związanej z obsługą stoków narciarskich. Przepis określony w przywołanym powyżej ust. 19. stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod PKD 93.29.Z, 93.29.B lub 77.21.Z. Przepis ten ulegał zmianom w zakresie daty jego obowiązywania, w dniu kontroli sanitarnej tego rodzaju działalność była zakazana do 17 stycznia 2021 r. Prowadzenie działalności określonej kodem PKD 93.29.Z stanowi również naruszenie obowiązującego w dniu wydania decyzji § 9 ust. 20 i ust. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 poz. 512). Jak wyjaśnił organ w dniach [...] i [...] stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrole sanitarne w obiekcie zlokalizowanym przy ul. [...] w [....] należącym do A Sp. o.o. Sp. k. w zakresie przestrzegania określonych zakazów obowiązujących w czasie epidemii. W wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt w dniach [...] i [...] stycznia był czynny. W dniu [...] stycznia 2021 r. na obiekcie była "grupa młodzieży z opiekunem". W dniu [...] stycznia 2021 r. z toru korzystało 5 osób. Wg oświadczenia prezesa Spółki w dniu [...] stycznia z toru korzystały osoby indywidualne, które w celu korzystania z toru wykupują bilet w ramach warsztatów. Organizowana jest grupa minimum 5 osób (aby rozpocząć zajęcia), które trwają około 20 minut pod nadzorem pracownika. Zapisy na zajęcia odbywają się za pośrednictwem serwisu internetowego oraz telefonicznie. Organ wskazał, że przedmiotem działalności spółki według działu 3 aktualnego odpisu z KRS (stan na [...] stycznia 2021 r.) jest m.in. PKD: 93.29.Z - pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, która w świetle przepisów § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. była zakazana do dnia 14.02.2021 r. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845). Mając zaś na uwadze określone art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej, organ za zasadne uznał wymierzenie kary w wysokości 10 000 zł. Na wysokość kary wpływ miały przesłanki ochrony życia i zdrowia ludzi zwłaszcza w czasie ogłoszenia stanu epidemii, gdy zachodziła i nadal zachodzi konieczność bezwzględnego przestrzegania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów wydanych przez właściwe organy w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVID-19. Odnosząc się do przedłożonego do akt sprawy wypisu z aktu notarialnego dotyczącego zmiany umowy spółki przez dodanie nowego przedmiotu działalności spółki w zakresie działalności objętej PKD-85.51.Z - pozaszkolnych form edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych organ wyjaśnił, że z aktualnego odpisu rejestru przedsiębiorców nie wynika, by powyższy rodzaj działalności został dodany do przedmiotu działalności Spółki. A Sp. z o.o. Sp. k. wniosła odwołanie od tej decyzji wnioskując o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, mianowicie: - art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z przedłożonego do akt sprawy wypisu z aktu notarialnego wynika, że Spółka dokonała zmiany umowy spółki poprzez dodanie nowego przedmiotu działalności, tj. PKD- 85.51.Z. W dniach przeprowadzenia kontroli sanitarnych nie prowadziła działalności czasowo zakazanej w myśl § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., lecz działalność która nie została w zakazana, gdyż dotyczyła pozaszkolnych form edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych. Potwierdza to sam sposób przeprowadzania zajęć, gdzie dochodziło do zapisów osób na warsztaty za pośrednictwem serwisu internetowego lub telefonicznie, które następnie były organizowane w grupy co najmniej 5 osób, zaś zajęcia były prowadzone pod nadzorem pracownika; - art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że odwołująca prowadzi działalność czasowo zakazaną. W toku postępowania przedłożyła wypis z aktu notarialnego, z którego wynika, że dokonała ona zmiany umowy spółki poprzez dodanie nowego przedmiotu działalności, tj. PKD- 85.51.Z - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób wpływający na pogłębienie braku zaufania stron dla działania organów administracji publicznej. Odwołująca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne wymierzenie kary pieniężnej na podstawie § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., podczas gdy taka możliwość jest dopuszczalna jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., § 9 ust. 20 i ust. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512). Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWIS podał, że nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło naruszeń obowiązujących przepisów. W wyniku kontroli stwierdzono, że odwołująca prowadzi działalność (jest czynna, otwarta dla klientów), pomimo całkowitego, wynikającego ze stanu epidemii, zakazu prowadzenia takiej działalności. To uzasadniało wymierzenie w drodze decyzji kary pieniężnej, zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zakaz prowadzenia działalności określonej kodem PKD 93.29.Z wprowadzony przez ustawodawcę miał na celu ograniczenie bezpośredniego kontaktu między osobami potencjalnie zakażonymi i tym samym przerwanie dróg szerzenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jako niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności nierozpatrzenia w całości materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienia wypisu z aktu notarialnego dotyczącego zmiany umowy Spółki. Organ podał, że okoliczność ta była znana organowi i nie mogła wpłynąć na wynik sprawy. Przedłożenie takiego dokumentu nie mogło stanowić wyjątku od zastosowania przepisów określonych w § 10 ust. 19 oraz ust. 20 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. Ustawodawca określił zakaz prowadzenia działalności dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.29.Z, 93.29.B lub 77.21.Z. Z zebranych w aktach wydruków z Krajowego Rejestru Sądowego stan na dzień [...].01.2021 r. oraz stan na dzień 17.02.2021 r. wynika, że przedmiotem przeważającej działalności przedsiębiorcy jest działalność o kodzie PKD 93.29.Z - pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna. Organ podał, że na dzień wydania decyzji w dalszym ciągu informacje zawarte w wyciągu z KRS odwołującej nie uległy zmianie w zakresie przeważającej działalności przedsiębiorcy. Wyjaśnił także, że wskazany przez skarżącą sposób prowadzenia zapisów na zajęcia nie świadczy, że zajęcia te mają coś wspólnego z edukacją dzieci lub dorosłych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, a która jest dozwolona jednak z określonymi dla siebie ograniczeniami. Odwołująca nie podparła dowodami swojego twierdzenia, że prowadzone przez nią zajęcia są pozaszkolnymi formami edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, nie wskazała czego konkretnie uczy. Organ stwierdził, że sama zmiana umowy Spółki, nie poparta rzeczywistą zmianą sposobu prowadzenia działalności, może się wydawać jedynie próbą ominięcia przepisów prowadzących do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących oceny czy przepisy na podstawie których wydano skarżoną decyzję są zgodne z Konstytucją RP wskazano, że powyższe nie podlega kompetencjom rozpoznawczym organów administracji publicznej. Organy nie są bowiem upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy są związane treścią wydanego rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [....] zastępowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zwróciła się także o wstrzymanie jej wykonania, zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie rozprawy. Powtarzając i podtrzymując w całości argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, strona zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1, art. 7, art. 80, art. 8 k.p.a. Raz jeszcze podkreśliła, że dokonała zmiany umowy spółki poprzez dodanie działalności PKD-85.51.Z. Zatem w dniach przeprowadzanych kontroli nie prowadziła działalności czasowo zakazanej. Nadto wskazała na pozbawione podstawy prawnej i niemające oparcia w przepisach prawa ograniczenie działalności gospodarczej. Bezpodstawnie wymierzono karę pieniężną w oparciu o § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., podczas gdy taka możliwość jest dopuszczalna jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej mogą być wprowadzane wyłącznie w drodze ustawy, o czym stanowi art. 22 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 860/21 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 365) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją inspektor sanitarny wymierzył A Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie określonego w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. – "u.z.z.z") czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej. Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Stosownie zaś do art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 46b pkt 2 u.z.z.z w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W oparciu o wyżej wskazane przepisy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r."). Zgodnie z jego § 10 pkt 19 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu I instancji) do dnia 14 lutego 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w PKD w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w PKD w podklasie 93.29.B). W pkt 20 § 10 tego rozporządzenia wskazano, że przepis określony w przywołanym powyżej ust. 19 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod PKD 93.29.Z, 93.29.B lub 77.21.Z. Jak słusznie zauważył organ przepis ten ulegał zmianom w zakresie daty jego obowiązywania, w dniu kontroli sanitarnej tego rodzaju działalność była zakazana do 17 stycznia 2021 r. Natomiast na dzień wydania decyzji organu II instancji na mocy § 9 ust. 20 i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512), zakaz ten przedłużony został do dnia 9 kwietnia 2021 r. Z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 u.z.z.z. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego, który to problem w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie u.z.z.z. dostrzegły sądy administracyjne orzekające w sprawach nałożonych kar w związku epidemią. Przypomnieć należy, co trafnie zauważył orzekające organy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie u.z.z.z., wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), na mocy której m. in. dodane zostały do u.z.z.z. art. 46a i art. 46b (nowelizacja ta weszła w życie 8 marca 2020 r.). Wprowadzając jednak przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, a stanowiące de facto ograniczenie wolności i praw obywatelskich, przepisy te zamieszczano w aktach rangi rozporządzeń, bez przyjęcia stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych w aktach niższej rangi niż ustawa. Kolejne ograniczenia i zakazy wprowadzane były przez Radę Ministrów, na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 46a i 46b u.z.z.z., bez zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jako jeden z pierwszych dostrzegł ten problem WSA w Opolu, który w wyroku z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20 trafnie podniósł, że tego rodzaju działania prawodawcy byłyby dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. np. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.02.2001 r., sygn. akt P 2/00, z dnia 10.04.2001 r., sygn. akt U 7/00, z dnia 19.02.2002 r., sygn. akt U 3/01, z dnia 8.07.2003 r., sygn. akt P 10/02, z dnia 16.03.2004 r., sygn. akt K 22/03, z dnia 5.12.2007 r., sygn. akt K 36/06 ,z dnia 19.05.2009 r., sygn. akt K 47/07, z dnia 7.03.2012 r., sygn. akt K 3/10). Natomiast w rozporządzeniu mogą być zamieszczane tylko te unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, a więc przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Analizując powyższe regulacje wskazać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., stanowiące podstawę wymierzenia kary, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad. W art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. wskazano, że rozporządzenie może dotyczyć jedynie: "czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców". To upoważnienie ustawowe pozwala ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwala natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w cytowanym rozporządzeniu, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli sytuacją kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju nie może w ogóle być prowadzona). "Czasowe ograniczenie działalności" należy rozumieć jako określenie pewnego przedziału czasowego "od-do" i to w precyzyjny sposób. Powyższe prowadzi do wniosku, że wynikający z § 10 pkt 19 i 20 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. całkowity zakaz działalności w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej, wprowadzony został z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Dlatego też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. II GSK 949/21, w którym Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 46 ust. 4 u.z.z.z. można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie ten przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli ustawodawca przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu szereg zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z nich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2012 r., sygn. akt K 12/11). Z powyższymi regułami zerwano wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Z całą pewnością konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a u.z.z.z., że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". W konsekwencji rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Wobec powyższego uznać należało, że naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, w związku z czym akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 22 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również naruszenie przez organy podstawowych zasad postępowania dowodowego. Przypomnieć bowiem wypadnie, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego "k.p.a." (art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie są takie, że zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. (zakaz prowadzenia pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej – objętej kodem PKD 93.29.Z) został przez skarżącą Spółkę naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. Taki przeważający rodzaj działalności przedsiębiorcy widniał we wpisach w KRS (według stanu na dzień 15 stycznia 2021 r. i 17 lutego 2021 r.). Natomiast strona skarżąca w toku postępowania oraz w skardze wskazywała, że prowadziła działalność określoną kodem PKD 85.51.Z - pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, która to działalność nie jest objęta zakazem ujętym w § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia. Strona podkreśliła, że dnia 8 stycznia 2021 r. dokonała zmiany umowy spółki i w dniach przeprowadzanych kontroli nie prowadziła działalności czasowo zakazanej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z protokołów kontroli, w dniu [...] stycznia 2021 r. na kontrolowanym obiekcie przebywała "grupa młodzieży z opiekunem". Natomiast w dniu [...] stycznia 2021 r. z toru korzystało 5 osób, które wykupiły bilet w ramach prowadzonych warsztatów. W celu prowadzenia zajęć, prowadzonych pod nadzorem pracownika, organizowana jest grupa minimum 5 osób, a zapisy odbywają się za pośrednictwem serwisu internetowego oraz telefonicznie. Zajęcie odbywają się w pełnym reżimie sanitarnym. Z protokołów tych wnika także, że kontrolowany przedsiębiorca przedłożył umowę spółki z której jednoznacznie wynikało, że z dniem 8 stycznia 2021 r. dokonano jej zmiany poprzez dodanie przedmiotu działalności oznaczonej kodem PKD-85.51.Z., tj. działalności nie objętej zakazem ujętym w § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wpis do KRS ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 112) domniemywa się, że dane wpisane do rejestru są prawdziwe. Jednakże domniemanie zgodności ze stanem rzeczywistym wpisu do rejestru wynikające z art. 17 ust. 1 tej ustawy może być wzruszone. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie tak istotna dla prawidłowości prowadzonego postępowania jest kwestia daty podjęcia stosownej uchwały w zakresie zmiany umowy Spółki a dotyczącej zmiany przedmiotu działalności przedsiębiorcy, tj. dodanie nowego przedmiotu działalności o kodzie PKD 85.51.Z (tj. działalności nieobjętej zakazem określonym rozporządzeniu z 21 grudnia 2020 r.). Organy inspekcji sanitarnej winne są w prowadzonych postępowaniach dochować standardów wynikających z przepisów k.p.a., w tym z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), który obliguje organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także z będących konkretyzacją wymienionej zasady art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., nakazujących w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Opierając ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie wydruków z Krajowego Rejestru Sądowego na dzień [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r., bez uwzględnienia dokonanej dnia 8 stycznia 2021 r. zmiany umowy Spółki, organy sanitarne naruszyły wskazane powyżej przepisy k.p.a. Stwierdzona jednakże niekonstytucyjność materialnoprawnych podstaw decyzji administracyjnych czyni bezcelowym dalsze i szczegółowsze odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, zaś ponownie rozpatrujący sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia co do wydania decyzji bez podstawy ustawowej i rozważyć zastosowanie instytucji umorzenia postępowania administracyjnego z ww. przyczyny (art. 105 § 1 k.p.a.). Z powyższych względów WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. i w zw. z art. 22 Konstytucji RP, jak również do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co obliguje Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ związany będzie oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.