II OSK 1763/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/21 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak SKO.ZP.415/308/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. S.A. z siedzibą w K. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/21, oddalił skargę K. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak SKO.ZP.415/308/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r., nr AU-2/6730.2/427/2021, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 72 ust. 3 i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś.o.") umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-produkcyjnego wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (drogi, parkingi, ciągi piesze), oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obr. [...] N. przy ulicy I. w K." W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na skalę przedsięwzięcia, dla którego powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 1,461 ha, jego funkcję produkcyjną oraz możliwe funkcjonalne powiązanie z innymi dużymi inwestycjami, na które wydano decyzję o warunkach zabudowy lub proceduje się postępowanie w przedmiotowym zakresie, pismem z 8 stycznia 2021 r. wystąpiono o opinię do Wydziału Kształtowania Środowiska z prośbą o wskazanie czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.i.ś.o., a co za tym idzie, czy stosownie do art. 71 ust. 2 u.i.ś.o., wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi w piśmie z 28 stycznia 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska wskazał na konieczność weryfikacji złożonego wniosku w zakresie podanej powierzchni zabudowy zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie RM") i jego uzupełnienia o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie funkcji obiektu. W związku z uzyskaną opinią w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa w wiadomości elektronicznej z 29 stycznia 2021 r. zwrócono się do inwestora o uzupełnienie informacji wskazanych w piśmie Wydziału Kształtowania Środowiska z 28 stycznia 2021 r. W odpowiedzi, w piśmie z 10 lutego 2021 r., K. S.A. złożyła wyjaśnienia w żądanym zakresie, które zostały 11 lutego 2021 r. przekazane do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa celem uzyskania ostatecznej opinii w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi w piśmie z 25 lutego 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że powierzchnia zabudowy zgodna z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, która jest tożsama z powierzchnią terenu objętego wnioskiem WZ, przekracza progi określone w ww. rozporządzeniu, co oznacza że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie wymagające zgodnie z artykułem 71 ust. 2 u.i.ś.o. uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji, uzyskanej w trybie przepisów u.i.ś.o. w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia informując, że niedostarczenie żądanego dokumentu będzie skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak kompletnego wniosku, umożliwiającego prowadzenie postępowania w sprawie). W odpowiedzi inwestor w piśmie z 5 maja 2021 r. nie zgodził się z zaliczeniem wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.i.ś.o. W związku z powyższym Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa 14 maja 2021 r. wystąpił do Wydziału Kształtowania Środowiska o szczegółowe uzasadnienie stanowiska zawartego w opinii z 25 lutego 2021 r. stwierdzającego konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi w piśmie z 28 maja 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska UMK stwierdził, że istnieje rozbieżność pomiędzy powierzchnią zabudowy wskazaną przez wnioskodawcę zgodnie z rozporządzeniem RM, a powierzchnią terenu objętego wnioskiem WZ z obrazowaną na Załączniku nr 11 – Szkic koncepcyjny zagospodarowania. Uznano za konieczne jednoznaczne wyjaśnienie przez inwestora zaistniałego stanu rzeczy i zweryfikowanie ww. rozbieżności, z uwzględnieniem tego, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu, zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W piśmie z 9 czerwca 2021 r. inwestor podniósł, że wskazana we wniosku łączna powierzchnia zabudowy: ok. 6 410 m2 – zgodnie z definicją podaną w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM obejmuje powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, to jest powierzchnię: a/ zabudowy budynku produkcyjno-usługowego – ok. 2 530 m2, b/ projektowanych dróg – ok. 2 740 m2, c/ parkingów naziemnych – ok. 600 m2, d/ ciągów pieszych – ok. 540 m2. Powyższa powierzchnia obejmuje cały obszar objęty inwestycją z uwzględnieniem również terenu, na którym zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Powierzchnie te zostały przedstawione na załączniku nr 11 do wniosku. Mając na względzie powyższe spółka podtrzymała w całości wniosek oraz stanowisko dotyczące braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji prezentując odmienne stanowisko, z uwagi na brak dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uznał że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. i w związku z tym umorzył postępowanie. Od tej decyzji odwołanie wniosła K. S.A. zarzucając naruszenie: 1. art. 63 ust. 1 u.i.ś.o. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja stanowi zamierzenie budowlane mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy brak jest podstaw do takiego przyjęcia, kierując się: kryteriami określonymi we wskazanym przepisie ustawy, w szczególności biorąc pod uwagę kryterium skali przedsięwzięcia i wielkością zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, treścią powołanych przepisów rozporządzenia, w szczególności mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem o ustaleniu wz wynosi 0,6410 ha, nie przekraczając tym samym progu z ww. rozporządzenia dla wskazanego we wniosku charakteru inwestycji, tj. 1 ha, 2. art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia zabudowy określona w rozporządzeniu winna być tożsama z powierzchnią terenu objętego wnioskiem o ustalenie wz, w sytuacji gdy część terenu objętego wnioskiem o ustalenie wz nie stanowi powierzchni zabudowy, w powierzchnię biologicznie czynną, której spółka jako inwestor nie będzie przekształcać, 3. art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia w treści decyzji faktycznych i prawnych podstaw żądania przez organ przedłożenia do akt sprawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego umorzenia postępowania w sprawie, 4. art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, że z uwagi na parametry planowanej inwestycji konieczne jest uzyskanie przez spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do niezasadnego żądania dołączenia do akt ww. decyzji, a w konsekwencji do niezasadnego umorzenia postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak SKO.ZP/415/308/2021, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło merytorycznie, odmawiając ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium cały obszar ujęty we wniosku podlegać będzie przekształceniu. Tym samym interpretację § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM, dokonaną przez UMK Wydział Kształtowania Środowiska, a następnie powtórzoną w treści decyzji, należy uznać za trafną. Organ, biorąc pod uwagę przyjęte rozwiązania komunikacyjne, konieczność przeprowadzenia ciągów pieszych oraz realizacji samej inwestycji, uznał, że obszar podlegający zmianom będzie znacznie większy, niż wskazany we wniosku obszar poddany zabudowie. Tym samym konieczne było w sprawie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, w tym zakresie. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Wskazano, że kwestia tego, czy określona we wniosku inwestycja w sposób znaczący będzie oddziaływać na środowisko, a w związku z tym kwestia przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest elementem zagadnienia merytorycznego, którego oceny dokonuje organ w decyzji. Nieprzedłożenie decyzji wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zaś braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Z tej przyczyny Kolegium stanęło na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji, ze względu na brak przesłanek do umorzenia postępowania i orzeczenie merytoryczne – o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. S.A. w K. zarzucając naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych i niemających oparcia w materiale dowodowym sprawy ustaleń, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji przekracza 1 ha, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, że powierzchnia zabudowy (w tym pozostała powierzchnia podlegająca przekształceniu) wyniesie ok. 0,6410 ha, co wyklucza konieczność uzyskania przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. polegające na: a. arbitralnym przyjęciu bez należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz bez powołania się na dowody, na podstawie których zostało ustalone, że przekształceniu będzie podlegał obszar o powierzchni 1,461 ha, stanowiący w całości teren zieleni nieurządzonej, skoro Inwestor wskazywał, że powierzchnia biologicznie czynna niepodlegająca przekształceniu to obszar o powierzchni 0,82 ha, a tym samym bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie bez wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; b. braku wyjaśnienia przez organy administracji czy inwestor będzie faktycznie podejmował jakiekolwiek działania inwestycyjne związane z urządzeniem zieleni w obszarach występowania zieleni nieurządzonej poza obszarem faktycznej zabudowy; c. braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ II instancji ustalił, że na obszarze 1,461 ha występuje faktycznie zieleń nieurządzona, co organ rozumie pod tym pojęciem, ani też na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że to obszar ponad 2 ha powierzchni będzie podlegał przekształceniu; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie i zmianę decyzji organu I instancji przez orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; 4. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.ś.o. oraz § 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 54 rozporządzenia RM przez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zamierzenie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiego przyjęcia, kierując się: a. kryteriami określonymi we wskazanym przepisie ustawy, w szczególności biorąc pod uwagę kryterium skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, b. treścią powołanych przepisów rozporządzenia RM, a w szczególności mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem WZ wynosi 0,6410 ha, nie przekraczając tym samym progu ustawowego dla wskazanego we wniosku charakteru inwestycji – 1 ha, co w konsekwencji spowodowało niezasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy; 5. § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że do powierzchni do przekształcenia w ramach powierzchni zabudowy należy zaliczyć również obszar biologicznie czynny w postaci zieleni nieurządzonej, tym bardziej w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły, czy inwestor będzie w zakresie tej zieleni podejmował faktycznie prace związane z jej urządzeniem, ingerując tym samym w ten obszar. W uzasadnieniu rozwinięto podniesione zarzuty, zaś konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły powierzchnię zabudowy pod planowanymi obiektami budowlanymi. Natomiast wskazana we wniosku powierzchnia nie stanowi w analizowanym przypadku powierzchni zabudowy brutto. Zdaniem Sądu tę bowiem powierzchnię stanowi całość terenu inwestycji, tj. obszar przekraczający 1 hektar. Sąd podniósł, że z załącznika graficznego do wniosku wynika, że teren inwestycji zostanie podzielony siecią dróg wewnętrznych i ciągów pieszych, które stanowić będą obsługę komunikacyjną dla również dla innych obiektów. Ponadto, dla realizacji planowanego obiektu konieczne będzie również wybudowanie przyłączy oraz sieci sanitarnej i deszczowej. Według Sądu nie sposób przyjąć, że realizacja takiego przedsięwzięcia możliwa będzie wyłącznie w ramach powierzchni zabudowy netto. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, zgodnie z którym cały obszar objęty wnioskiem podlegać będzie przekształceniu, chociażby tymczasowemu, a więc całość tego terenu należy traktować jako powierzchnię zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., co spowodowało wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów, ograniczenie postępowania dowodowego i oparcie się w niniejszej sprawie jedynie na części materiału dowodowego zebranego w toku całego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do dowolnych, a przede wszystkim błędnych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy i przyjęcia, że powierzchnia przekształcenia terenu w ramach planowanej inwestycji przekracza 1 ha, a w konsekwencji do niezasadnego oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymogów w zakresie dokonania w uzasadnieniu wyroku oceny wszystkich zarzutów skargi, jak również dowodów oraz podstaw do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę prawidłowości zaskarżonego wyroku, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 u.i.ś.o. oraz § 1 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt 54 rozporządzenia RM przez błędną ich wykładnię, a co spowodowało niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w ślad za organami I i II instancji, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiej interpretacji, kierując się: a. kryteriami określonymi we wskazanym powyżej przepisie ustawy, w szczególności biorąc pod uwagę kryterium wielkości przedsięwzięcia i zajmowanego przez nie terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, b. treścią powołanych przepisów ww. rozporządzenia, a w szczególności mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem WZ wynosi ok. 0,6410 ha, nie przekraczając tym samym progu ustawowego dla wskazanego we wniosku charakteru inwestycji – 1 ha, a ponadto, przez przyjęcie, że do powierzchni przekształcenia w ramach powierzchni zabudowy należy również obszar biologicznie czynny, w sytuacji gdy nie zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnione, czy teren ten będzie faktycznie podlegał przekształceniom i ingerencji ze strony inwestora, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały poddane ocenie. Kwestią sporną powstałą na tle postępowania administracyjnego, a jak wynika ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych, także w związku z przeprowadzoną kontrolą zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, jest ustalenie powierzchni zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z wymienionym przepisem, powierzchnia zabudowy oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że powierzchnia zabudowy wynosi ok. 6410m2, co wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a następnie z odpowiedzi inwestora zawartej w piśmie z 9 czerwca 2021 r. Z kolei organ w zaskarżonej decyzji przyjmuje, co znajduje aprobatę w ocenie Sądu I instancji, że mając na względzie również powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia tymczasowego w celu realizacji przedsięwzięcia, powierzchnia zabudowy pokrywa się z powierzchnią całego terenu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na którego części ma być realizowana zabudowa. Wynosi zatem nie ok. 6410m2, lecz 1,461 ha. U podstaw tego twierdzenia leży teza sformułowana w zaskarżonej decyzji, a następnie powtórzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, według której, w świetle § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM (wskazującego, że na powierzchnię zabudowy składa się powierzchnia zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia oraz powierzchni przeznaczonej do przekształcenia tymczasowego), "na uwadze należy mieć całość terenu inwestycji, jaki podlegać będzie przekształceniu." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jak wynika z akt sprawy wyliczenie powierzchni zabudowy zostało przedstawione przez inwestora i temu wyliczeniu nie przeciwstawiono wyliczenia odmiennego, lecz zastąpiono je stwierdzeniem, że "mając na uwadze przyjęte rozwiązania komunikacyjne, konieczność przeprowadzania ciągów pieszych oraz realizacji samej inwestycji, nie ulega wątpliwości, iż obszar podlegający zmianom będzie znacznie większy, niż wskazany w części tekstowej obszar poddany zabudowie" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu, wskazuje że podane przez inwestora parametry nie stanowią w analizowanym przypadku powierzchni zabudowy brutto, ta bowiem ma obejmować całość terenu działki. Świadczyć ma o tym podział terenu inwestycji siecią dróg wewnętrznych i ciągów pieszych, konieczność wybudowania przyłączy oraz sieci sanitarnej i deszczowej. Powyższe okoliczności prowadzą Sąd I instancji do wniosku, zgodnie z którym: "Nie sposób przyjąć, że realizacja takiego przedsięwzięcia możliwa będzie wyłącznie w ramach w ramach powierzchni zabudowy netto", a co za tym idzie "cały obszar objęty wnioskiem będzie podlegać przekształceniu choćby tymczasowemu, a więc całość tego terenu należy traktować jako powierzchnię zabudowy" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja, mająca przemawiać za uznaniem, że powierzchnia zabudowy obejmuje cały teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest dalece niewystarczająca. Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dostrzegł, że twierdzenia organu w tym zakresie nie są poparte wyliczeniami powierzchni zabudowy, a jedynie ogólnymi stwierdzeniami, czy też przypuszczeniami. Z tych też względów należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku w nie wyjaśniono w sposób dostateczny motywów podjętego rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej wątpliwości dotyczące postępowania administracyjnego, a ściślej jego części, a mianowicie postępowania dowodowego, w którym to poczyniono ustalenia co do powierzchni zabudowy inwestycji, nie zostały wyjaśnione. Sąd I instancji nie ustosunkował się w sposób wystarczający do kluczowego zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego braku wyjaśnienia przez organ, co stanowi podstawę ustalenia, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji, przekształceniu będzie podległa obszar o powierzchni dokładnie równej 1,461 ha, a nie tej deklarowanej przez inwestora. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania dotyczące trafności oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wypełnienia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązków określonych w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przy ustaleniu powierzchni zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM. Trafność powyższego zarzutu czyni przedwczesnym ocenę zasadności zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 u.i.ś.o. oraz naruszenia § 1 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt 54 rozporządzenia RM. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.