II OSK 1938/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1215/21 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 września 2021 r. nr 411/2021, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1215/21 oddalił skargę Z. S. (skarżący) na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej "MWINB") z 1 września 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej Z. S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw z art. 49b ust. 1 i 3 pr. bud. (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że ogrodzenie będące przedmiotem rozbiórki zostało wybudowane bez wymaganego prawem zgłoszenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw z art. 49b ust. 2 pr. bud. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego przez organ obowiązku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw z art. 3 pkt 6 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do budowy nowego obiektu budowlanego, podczas gdy przedmiotowe ogrodzenie nie może zostać uznane za nową substancję budowlaną; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny i nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej i oceny całokształtu materiału dowodowego, której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżący dokonał budowy ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia, podczas gdy charakter, konstrukcja, paramenty i lokalizacja ogrodzenia nie przesądzają powyższego. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy art. 29 pr. bud. stanowią zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom wyrażonym przez organy obu instancji, powielonym również przez Sąd, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy przesądza, że w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia skarżący dokonał wyłącznie czynności polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego dotychczasowego ogrodzenia, tj. renowacji (nie zmieniając przy tym żadnych jego paramentów i lokalizacji), które było posadowione na działce już w momencie jej nabycia przez skarżącego (w 2017 r.). Budowa ogrodzenia miała miejsce jeszcze przed wejściem w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru "[...]" z [...] r. W ocenie skarżącego analiza orzecznictwa administracyjnego pozwala przyjąć, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących już obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych elementów obiektu. Skarżący podnosi, że nie wyjaśniono zakresu wykonanych robót, a jego twierdzenia w tej kwestii i dokumentacja przez niego przedłożona nie zostały uwzględnione, ani też ocenione przez organ. Organy obu instancji zaniechały także ustalenia choćby przybliżonej daty powstania ogrodzenia oraz charakteru nieruchomości, na której ono powstało, a co za tym idzie nie ustaliły, czy obowiązujące w dacie budowy prawo przewidywało obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia i czy można mówić, że takie ogrodzenie zostało wykonane samowolnie. Powyższe zaniechanie powielił również WSA w Krakowie. Tymczasem przesłankę zgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami budowlanymi należy wiązać z okresem jego realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art.193 zd.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wiążąc go w różnych konfiguracjach z art. 49b ust. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 6 p.b. oraz przy zarzucie naruszenia prawa procesowego wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te zostały skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tylko na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zaakceptował stan faktyczny przyjęty w kontrolowanych decyzjach stwierdzając, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne odpowiada wymogom z art. 7, 77,80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, że w 2017r. wybudował on nowe ogrodzenie bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia. Powyższa ocena nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest tożsame z ogrodzeniem istniejącym w roku 2014r. Wynika to z porównania fotografii obrazujących stan istniejący tj. ogrodzenie otaczające budynek garażu wielostanowiskowego wraz z terenem przyległym (k.21-22 akta adm.) oraz fotografii przedstawiającej prowizoryczne ogrodzenie wykonane z siatki, na którym brak jest garażu, wybudowanego później (k.11 akta adm.). Poza tym z treści protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego 18 kwietnia 2019r. wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane w 2017r., czemu biorący udział w tej czynności skarżący nie negował. Zebrane dowody były więc wystarczające, aby przyjąć, że skarżący w 2017r. nie przeprowadził remontu ogrodzenia, lecz wybudował nowe ogrodzenie. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jest wobec tego nieusprawiedliwiony. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z niepodważonego w skardze kasacyjnej, jak to wyżej wyjaśniono, stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący wybudował na działce nr [...] obr. [...] w K. w 2017 r. ogrodzenie o zmiennej wysokości od 1,30 m do 1,70 m., o długości 106,10 m. Ogrodzenie wykonane jest z paneli systemowych ażurowych metalowych na słupkach o profilu zamkniętym 55,60 m oraz z siatki metalowej przymocowanej do słupków metalowych na podmurówce betonowej - 50,5 m. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: p.b.). Przywołane przepisy znalazły w sprawie zastosowanie na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 471), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stwierdzić więc należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wynika z akt sprawy teren, na którym skarżący wybudował ogrodzenie znajduje się na obszarze układu urbanistycznego dzielnicy [...] w K., wpisanym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2004 r., znak [...] do rejestru zabytków pod numerem [...] . Wobec powyższego wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia wymagało dokonania zgłoszenia, a ponadto należało do niego dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Poza tym teren, na którym znajduje się to ogrodzenie objęty jest uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " w K. (m.p.z.p.), który to plan zgodnie z § 7 ust. 11 pkt 2 lit. c w przypadku parkingów dopuszcza ogrodzenia ażurowe do wysokości 1 m. Tymczasem ogrodzenie wykonane przez skarżącego ma zróżnicowaną wysokość od 1,30 m do 1,70 m, przekracza zatem dopuszczalną, przewidzianą w m.p.z.p. wysokość. Stwierdzenie wybudowania ogrodzenia bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia obligowało organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu legalizacji z art.49b p.b. Słusznie wobec tego organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącego postanowieniem z [...] maja 2019r. na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie (do 30 lipca 2019 r.) dokumentów związanych z wykonaniem ww. robót budowlanych, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków ze względu na położenie w strefie układu urbanistycznego [...], oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentów określających rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych. Mimo przedłużania kilka razy terminu do wykonania tego obowiązku, ostatecznie do 31 października 2020r., a więc ponad rok, skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów. Wobec powyższego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 p.b., co musiało skutkować wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 p.b. Zgodnie bowiem z treścią art. 49b ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Przepisy te mają charakter bezwzględnie wiążący i nie dopuszczają uznania po stronie organów nadzoru budowlanego Stwierdzić więc należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi Z. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 411/2021 z 1 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 30 czerwca 2021 r. nakazującą Z. S. rozbiórkę ogrodzenia zrealizowanego bez dokonania wymaganego zgłoszenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.