III OW 72/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy S. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w N. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J.K. i innych z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie przywrócenia drożności rowu przydrożnego i przepustu postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w N. – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2021 r. Wójt Gminy S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Dyrektorem Zarządu Zlewni w N. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie przywrócenia drożności rowu przydrożnego i przepustu zlokalizowanego przy działce ewid. nr [...] oraz [...] przy ul. Z. w miejscowości Z. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Wójt wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. do Urzędu Gminy S. wpłynęło pismo J.K. z dnia [...] lipca 2020 r., podpisane dodatkowo przez innych mieszkańców w sprawie celowego i samowolnego zlikwidowania przepustu drogowego oraz rowu melioracyjnego zlokalizowanego w miejscowości Z., ul. Z. na granicy działek ewid. nr [...] i [...]. W treści pisma zawarto informację, że przepust drogowy oraz rów odwadniający został zasypany ziemią oraz kamieniami w dniu [...] lipca 2020 r. przez S.C. wraz z synem A.C. W dniu [...] lipca 2021 r. pracownik Urzędu Gminy S. przeprowadził oględziny w terenie, w trakcie których stwierdzono, że doszło do zasypania rowu w obrębie działki ewid. nr [...] położonej w Z., a następnie do zatkania przepustu odprowadzającego wodę z korony drogi. W wyniku powyższych działań, w czasie opadów atmosferycznych dochodziło do gromadzenia się wody w pasie drogowym, co nie tylko wpływało na pogorszenie stanu jezdni, ale przede wszystkim zagrażało bezpieczeństwu jej użytkowników. Dodatkowo występuje zagrożenie podtopieniem okolicznych nieruchomości. Następstwem ww. ustaleń było skierowanie pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r. do właściciela działki ewid. nr [...] B.C., w którym organ zwrócił się o udrożnienie rowu oraz przepustu w obrębie przedmiotowej działki. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. stanowiącym odpowiedź na pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. B.C. poinformowała, że wspomniany rów wykopała na własne potrzeby, a następnie zakopała oświadczając, że zakopanie rowu nie spowodowało zatkania jakiegokolwiek przepustu. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz uznając, że Wójt Gminy S. nie jest organem właściwym do podjęcia czynności w sprawie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. organ przekazał sprawę do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zawiadomieniem z dnia [...] września 2020 r., który następnie pismem z dnia [...] października 2020 r. przekazał sprawę do załatwienia Dyrektorowi Zarządu Zlewni w N. W piśmie tym podniesiono, że wniosek J.K. dotyczy likwidacji wykonanej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego, polegającej na zasypaniu rowu odwodniającego oraz przepustu pod drogą, w wyniku czego ma miejsce zalewanie drogi i niesie zagrożenie dla sąsiadujących z drogą posesji. Zasypany rów odwadniał drogę gminną, a przedmiotowy teren jest zabudowany zabudową mieszkalną. Wskazano, że urządzenie będące przedmiotem wniosku nie spełniało definicji urządzeń melioracyjnych zawartej w art. 195 ustawy Prawo wodne oraz poinformowano, że zgodnie z art. 190 ww. ustawy jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia (w tym przypadku likwidacji przebudowy polegającej na zasypaniu rowu i przepustu), ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Organem właściwym w sprawie jest zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w N., zgodnie z art. 240 ust 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. zawiadomił o wszczęciu postępowania "w sprawie przywrócenia drożności rowu przydrożnego oraz przepustu zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] i [...] w miejscowości Z., ul. Z., gm. S.". Następnie w dniu [...] listopada 2020 r. przeprowadzono kolejne oględziny. W sporządzonej notatce dokumentującej ich przebieg stwierdzono między innymi, że zasypany rów oraz przepust zlokalizowany na ww. działkach ewid. nie jest urządzeniem wodnym. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. przekazał do Wójta Gminy S. przedmiotową sprawę podając w uzasadnieniu, że sprawa nie dotyczy likwidacji urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego, co wiązałoby się z właściwością Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Wskazano, że spór winien być rozstrzygnięty przez Wójta Gminy S. ze względu na zmianę stosunków wodnych na gruncie, co wiąże się z kompetencjami Wójta Gminy S. Zgodnie bowiem z art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei w myśl art. 234 pkt 3 przedmiotowej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wójt Gminy S. nie zgodził się z przytoczoną argumentacją. Podniósł, że zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne jako urządzenie wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Niewątpliwie zgodnie z przekazaną przez J.K. dokumentacją na działce ewid. nr [...] od wielu lat znajdował się rów, który odprowadzał wody opadowe z wyżej położonych obszarów i grawitacyjnie kierował do przepustu drogowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...]. Następnie wody były kierowane rowem zlokalizowanym na działkach ewid. nr [...] i [...] do cieku wodnego, przez co całość tworzyła system odprowadzania wód opadowych, który poprzez zasypanie rowu stał się bezużyteczny, powodując zaburzenie gospodarki wodnej w tym rejonie. Są to przesłanki pozwalające zdaniem wnioskodawcy na uznanie, że sporny rów służył do kształtowania zasobów wodnych i należy go zakwalifikować do urządzeń wodnych, o których mowa w art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne. Zasypane urządzenie wodne spełnia definicję rowu zawartą w art. 16 pkt 47 tej ustawy, w którym mowa, że jako rów rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż [...] m przy ujściu. Dalej wnioskodawca stwierdził, że niezależnie od tego czy przedmiotowy rów zakwalifikowany zostanie do urządzeń wodnych (art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne), czy do urządzeń melioracji wodnej (do których stosownie do art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne należą rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie) organem właściwym do podjęcia dalszych działań w sprawie będzie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni. W ocenie wnioskodawcy zasypanie rowu stanowiącego urządzenie wodne było działaniem naruszającym przepisy art. 16 pkt 65 lit. a, art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, gdyż pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych, a w tym przypadku przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń. Dodatkowo zgodnie z art. 191 ww. ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Wnioskodawca podniósł również, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a w aktualnym stanie prawnym przepis art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. W złożonej odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w N. - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o wskazanie Wójta Gminy S. jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. wniosku. W uzasadnieniu swojego stanowiska Dyrektor Zarządu Zlewni w N. na wstępie stwierdził, że sprawa nie dotyczy likwidacji urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wiązałoby się z właściwością Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Wyjaśnił, że w myśl art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Za kształtowanie zasobów wodnych w żadnej mierze nie można uznać zmiany zagospodarowania działki oraz powstałej w jej wyniku zmiany kierunku spływu wód opadowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Omawianego zagłębienia terenu nie można również zaliczyć do melioracji wodnych, a w szczególności do melioracji wodnych szczegółowych, gdyż zgodnie z art. 195 ww. ustawy melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W związku z powyższym, sprawa niewątpliwie dotyczy tylko i wyłącznie zmiany stosunków wodnych na gruncie, a co za tym idzie organem właściwym do podejmowania czynności administracyjnych w przedmiotowej sprawie jest Wójt Gminy S. Zgodnie bowiem z art. 234 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. przy ulicy Z. znajdował się rów, który został następnie zasypany przez właściciela nieruchomości, co doprowadziło do jego faktycznej likwidacji. Prace te doprowadziły nadto do zatkania przepustu odprowadzającego wodę z korony drogi. W wyniku powyższego działania, w czasie opadów atmosferycznych dochodzi do gromadzenia wody w pasie drogowym, co negatywnie wpływa na stan techniczny nawierzchni jezdni oraz bezpieczeństwo użytkowników. Wpływa to również na poziom wód na sąsiednich działkach. Dodatkowo wskazać należy, że odprowadzane przez sporny rów wody i przepust drogowy były dalej kierowane rowem zlokalizowanym na działkach o nr ewid. [...] i [...] do istniejącego cieku wodnego. Powyższe zostało ustalone w oparciu o oświadczenia składane przez właścicielkę działki nr [...], mieszkańców Z. składających wniosek o udrożnienie rowu i przepustu, ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonych oględziny oraz załączonych map z geoportalu z lat 2003 i 2018 oraz dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy wniosek dotyczący zniszczenia (zasypania) rowu powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czy też w trybie art. 234 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie powinno wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Sprawy dotyczące podjęcia decyzji, o których mowa w art. 191 ustawy Prawo wodne są kompetencją dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne. Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy Prawo wodne są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Rowy są niewątpliwie urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne. Nadmienić należy, że nie ma istotnego znaczenia do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego, czy rów znajdujący się na działce o nr ewid. [...] został uwidoczniony w ewidencji melioracji wodnych. Ewidencje melioracji wodnych prowadzi się bowiem w celu zapewnienia dostępu do informacji i urządzeniach wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach (art. 196 ust. 1), czyli ma ona charakter rejestrowy i nie tworzy stanu prawnego. Nie może ona stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia stanu rzeczywistego (istniejącego). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wnioskodawca zarzuca niewłaściwe utrzymanie przedmiotowego urządzenia wodnego (polegające na jego zniszczeniu), a więc odnosi się do hipotezy normy z art. 191 ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie dyrektor zarządu zlewni, a w tym konkretnym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w N. - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Nie zmienia powyższego stanowiska zapis art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) nakładający na zarządcę drogi m.in. obowiązek utrzymania w odpowiednim stanie nawierzchni drogi i innych urządzeń związanych z drogą, na który to przepis powołuje się Dyrektor Zarządu Zlewni w N. jako podstawy uzasadniającej właściwość Wójta Gminy do rozpoznania sprawy związanej z przywróceniem drożności rowu przydrożnego i przepustu. Przepis ten bowiem stanowi, kto jest obowiązany utrzymać przedmiotowe urządzenia w odpowiednim stanie technicznym, a nie określa właściwości organów do rozstrzygania spraw, których przedmiotem jest egzekwowanie obowiązku ich utrzymania w takim stanie. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.