IV SA/Wr 667/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej I. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 lutego 2021 r. I. P. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem P. P. Do wniosku strona załączyła wypis z orzeczenia z dnia [...] Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, zaliczające syna wnioskodawczyni trwale do I grupy inwalidzkiej i uznające go za niezdolnego do zatrudnienia oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o waloryzacji emerytury wnioskodawczyni (do wypłaty od 1 marca 2016 r. – 759,13 zł). Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy D. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skoro wnioskodawczyni pobiera emeryturę, to nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania emerytury pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez wnioskodawczynię, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą strony, brak rozważenia czy różnica wysokości świadczeń uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chociażby w części stanowiącej tę różnicę, brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania wnioskodawczyni o uznaniu pobierania emerytury za negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania wnioskodawczyni do usunięcia tej przesłanki i zawieszenia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że okolicznością wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest przypadek, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury nie powoduje, że prawo do niej nie jest ustalone, a jedynie wstrzymuje jego wypłatę. Samo zawieszenie prawa i tym samym wstrzymanie wypłaty emerytury nie jest w istocie okolicznością powodującą, ze prawo do emerytury nie przysługuje i w konsekwencji nie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie przepisy nie przewidują możliwości udzielenia świadczenia, stanowiącego różnicę pomiędzy zbiegającymi się świadczeniami. W ocenie Kolegium problem, który wystąpił w rozpatrywanej sprawie powinien rozstrzygnąć ustawodawca, dokonując stosownej zmiany przepisów prawa i dopóki tego nie zrobi, organy administracji są związane obowiązującym w tym zakresie prawem. Dlatego też strona jako osoba uprawniona do emerytury nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania emerytury pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez wnioskodawczynię, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą strony, brak rozważenia czy różnica wysokości świadczeń uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chociażby w części stanowiącej tę różnicę, brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, - art. 9 w związku z art. 79a, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania wnioskodawczyni o uznaniu pobierania emerytury za negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania wnioskodawczyni do usunięcia tej przesłanki i zawieszenia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem strony, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je pobierać, a pobiera świadczenie emerytalne może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego przez zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Natomiast organ pierwszej instancji nie tylko nie wezwał skarżącej do złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego, ale nawet nie poinformował jej o konieczności złożenia takiego wniosku. Opiekun mający ustalone prawo do emerytury może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenie to powinno być przyznane w całości, po zawieszeniu prawa do emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Zdaniem Sądu celowe jest odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Należy podkreślić, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W ocenie Sądu nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19) NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 oraz z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 202r. sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnegoo. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Podsumowując powyższe należy uznać, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury i wstrzymania jej wypłaty oraz przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W tej sytuacji organ powinien poinformować skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach dotyczących pobieranej emerytury, a następnie dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. Organ winien ustalić, kiedy skarżąca zaprzestała wykonywania pracy zawodowej i przeszła na emeryturę oraz czy w trakcie pobierania emerytury podejmowała zatrudnienie. Organ winien również ustalić, czy zakres opieki sprawowanej nad synem faktycznie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa procesowego 480 zł).