VIII SA/Wa 836/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 836/21 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 roku, nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego DZ.U z 2020 roku, poz. 1333 ze zm. dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( DZ.U z 2020 roku, poz. 1333 ze zm. dalej pb), po rozpatrzeniu zażalenia R. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. ( dalej PINB) nr [...] z dnia 11 maja 2021 roku ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości J. gmina [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 25 maja 2020 roku do PINB w R. wpłynął wniosek R. S. ,, przeprowadzenie kontroli budowlanej celem uzyskania decyzji na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego w miejscowości J., na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 21 lutego 2000 roku na działce nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] lecz z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego ‘’. PINB w R. przeprowadził w dniu 9 czerwca 2020 roku czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości J. gm. [...] znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach ok. 11,72 m x 8,93 m i garaż o wymiarach ok. 6,23 x 4,60 m, konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym( dot. budynku mieszkalnego) i dachem jednospadowym( dot. garażu). Na budowę budynku została wydana decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia 21 lutego 2000 roku zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca pozwolenia na roboty adaptacyjne w istniejącym budynku gospodarczym z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne oraz z dobudową części budynku mieszkalnego. Obiekt został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego poprzez dobudowę garażu. R. S. zgłosił w dniu 27 stycznia 2006 roku do PINB w R. zakończenie budowy w części parterowej, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ powiatowy. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia – pismem z dnia 18 czerwca 2020 roku o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Następnie PINB w R. wydał w dniu 13 lipca 2020 roku postanowienie nr [...], w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz nałożył na R. S. obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 marca 2021 roku następującej dokumentacji: - czterech egzemplarzy projektu budowalnego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 17 lutego 2021 roku inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane oraz projekt budowalny zamienny. Kolejnym postanowieniem PINB w R. z dnia 26 lutego 2021 roku został skarżący zobowiązany do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego o projekt zagospodarowania działki oraz zwymiarowanie obiektów objętych projektem. W dniu 26 kwietnia 2021 roku skarżący uzupełnił dokumentację budowlaną. Postanowieniem nr [...]z dnia 11 maja 2021 roku ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J.. Zażalenie na postanowienie o ustalenie opłaty legalizacyjnej złożył R. S.. Dokonując rozpoznania zażalenia organ odwoławczy wskazał, że PINB w R. zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J.. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący dokonał samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż o wymiarach 6, 23 x 4,60 m. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2020 roku zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na roboty adaptacyjne w istniejącym budynku gospodarczym z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne wraz z nadbudową poddasza mieszkalnego nad istniejącą częścią oraz dobudową części budynku mieszkalnego. Dokumentacja projektowa nie przewidywała rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. W dniu 27 stycznia 2006 roku skarżący zgłosił do PINB w R. zakończenie budowy części parterowej, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia budowy całej części parterowej obiektu budowalnego, a zatem wobec zakończenia prac w poziomie parteru nie można uznać, aby rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż stanowiła odstępstwo od projektu budowalnego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 pb przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonanie obiektu budowalnego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowalnego. Organ powiatowy prawidłowo zdaniem organu odwoławczego zakwalifikował przedmiotowe roboty budowalne jako rozbudowę budynku mieszkalnego w poziomie parteru, która już została wykonana po oddaniu tej części inwestycji do użytkowania. Należy uznać, że inwestor prowadził budowę nieprzewidzianego pozwoleniem na budowę budynku garażu, połączonego z domem mieszkalnym bez uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 49 pb została uregulowana procedura legalizacji samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust.3 pb traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowalnego był zobowiązany zbadać: - zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - kompletność projektu budowalnego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; - wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości zostały usunięte, organ nadzoru budowlanego ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku skarżącego złożona dokumentacja była kompletna i zgodna z przepisami planistycznymi – decyzją o warunkach zabudowy, sporządzona przez osoby posiadające uprawnienia budowalne. Przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego stanowi według załącznika do ustawy prawo budowlane kategorię I – budynki mieszkalne. Po wyliczeniu kwota opłaty legalizacyjnej wyniosła 50 000 zł. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wniósł R. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie: - art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz przyjęcia, że istnieje obowiązek ustalenia opłaty legalizacyjnej; - art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 i 144 kpa obligujących organ do samodzielnego i wszechstronnego zebrania, a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co doszło do poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych, a to, że w niniejszej sprawie doszło do popełnienia samowoli budowalnej, w sytuacji gdy dokonano istotnego odstąpienia od projektu budowalnego, o czym świadczą wpisy w dzienniku budowy wskazujące, że w dacie dokonania odstąpienia budowa nie została zakończona; - art. 54 pb w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lutego 2006 roku poprzez nieprawidłową subsumpcję a to, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do częściowego zakończenia budowy, w sytuacji gdy prawo budowlane w dniu 27 stycznia 2006 roku nie znało instytucji częściowego zakończenia budowy, gdyż w tamtym czasie, jak i obecnie rozpocząć i zakończyć inwestycję budowlaną nieetapowaną można tylko na podstawie właściwych zawiadomień, - art. 36a ust.1 i ust.5 pkt 1 i 2 pb w brzmieniu obowiązującym do 9 lutego 2006 roku poprzez nieprawidłową subsumpcje, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a przez to inwestor nie mail obowiązku uzyskania decyzji zmieniającej uprzednio wydane pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy inwestor w toku procesu inwestycyjnego poszerzył budynek i zwiększył powierzchnię zabudowy o dobudowanie pomieszczenia garażowego do budynku, co miało odzwierciedlenie w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym, - art. 28 ust.1 pb w brzmieniu obowiązującym do 9 lutego 2006 roku poprzez wadliwe przyjęcie, że w ustalonej sytuacji inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku będącego w budowie, które nie mogło zmienić uprzednio wydanego pozwolenia na budowę doprowadziłoby do chaosu prawnego, gdyż w obrocie prawnym byłyby dwie wykluczające się nawzajem decyzje zawierające różne rozwiązania techniczne odnośnie tego samego budynku( tej samej inwestycji) rozbudowywanego na podstawie dwóch różnych decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia; - wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podnosił, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu, że przedmiotowa rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem inwestor w zakresie części inwestycji(parter) dokonał zgłoszenia zakończenia robót, a więc w tym zakresie nie doszło do odstąpienia od projektu budowalnego. Wskazywał, że do czasu zakończenia budowy, bądź pozwolenia na użytkowanie teren inwestycji jest terenem budowy. Przy czym zgodnie z art. 54 -55 pb inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowalnego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu( w sytuacjach określonych w art. 54 pb).. Ustawodawca przewidział uzyskanie użytkowania obiektu budowalnego tylko w przypadkach określonych w art. 55 pb, natomiast zasadą jest zgłoszenie obiektu do użytkowania, o czym stanowi art. 54 pb. Z powyższego wynika, że wówczas i obecnie nie może dojść do skutecznego w sensie prawnym częściowego oddania obiektu do użytkowania na podstawie li tylko zawiadomienia o zakończeniu budowy. Oznacza to, że z formalnego punktu widzenia złożone w 2006 roku zawiadomienie o zakończeniu budowy parteru budynku było prawnie bezskuteczne, a więc proces inwestycyjny w tym przypadku nie został zakończony. Tak więc nie można uznać, iż doszło w tym momencie do zakończenia budowy. Stąd też wszelkie zmiany( odstąpienia) odnośnie zamierzenia inwestycyjnego dokonane w toku prowadzenia inwestycji musiały zostać wprowadzone na podstawie decyzji zmieniającej uprzednio wydane pozwolenie na budowę, nie zaś na podstawie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36a pb w stanie obowiązującym w dacie odstąpienia istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego musi zostać wprowadzone na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zatem gdyby inwestor jak wskazały organy nadzoru ubiegał się o kolejne pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy rozbudowa tego samego obiektu była jeszcze nie ukończona na podstawie uprzednio uzyskanego pozwolenia na budowę, to organ architektoniczno – budowalny byłby zobowiązany odmówić tego rodzaju decyzji, gdyż w sprawie miałby zastosowanie art. 36a pb, nie zaś art. 28 pb. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zaskarżone postanowienie jest wydane w ramach postępowania legalizacyjnego. Należy zauważyć, iż skarżący w dniu 21 maja 2020 roku wystąpił do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli budowalnej celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego na podstawie decyzji o przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego z dnia 21 lutego 2000 roku na działce nr [...] w J., który to obiekt został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, Przeprowadzona kontrola wybudowanego budynku mieszkalnego spowodowała, że organ nadzoru budowalnego wszczął postepowanie administracyjne dotyczące samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce [...] w J. poprzez wybudowanie połączonego z domem budynku garażowego, którego budowy nie obejmowało uzyskane pozwolenie na budowę. Następnie PINB postanowieniem z dnia 13 lipca 2020 roku, nr [...], działając na podstawie art. 48 ust.2 i 3, art. 83 ust.1 pb nakazał wstrzymanie robót budowalnych na działce skarżącego w J. oraz zabezpieczenie rozbudowy budynku w sposób uniemożliwiający dostęp osób postronnych oraz nakazał przedłożenie dokumentów w postaci – zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności rozbudowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowalnego zamiennego, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 marca 2021 roku. w tym postanowieniu skarżący został poinformowany, że na podstawie art. 48 ust.3 pb niewykonanie nałożonych obowiązków będzie skutkowało nakazem rozbiórki, a w przypadku wykonania nałożonych obowiązków zostanie ustalona opłata legalizacyjna. Ostatecznie skarżący wykonał nałożone wskazanym postanowieniem obowiązki. Istotną kwestią w sprawie było ustalenie czy ustalenia w zakresie wykonanych robót budowalnych przez skarżącego dawały podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego – art. 48 ust.3 czy też postępowania naprawczego z 50 ust.3 pb z dacie wydania postanowienia z 13 lipca 2020 roku. Organ wydając postanowienie z dnia 13 lipca 2020 roku nałożył na inwestora obowiązki, wskazał i poinformował o dalszym toku postępowania. Zgodnie z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 49 ust.5 pb przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowalnego i pozwolenie na wznowienie robót budowalnych, jeżeli budowa została zakończona. Tak więc wykonanie nałożonych przez PINB w R. na skarżącego obowiązków w postanowieniu z dnia 13 lipca 2020 roku oznaczało, iż złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. Określone w art. 50 pb postępowanie naprawcze dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust.1 i art. 49b ust.1 pb. Postanowienie z dnia 13 lipca 2020 roku, nr [...] nie zostało zaskarżone przez R. S. mimo, iż wskazywało w jakim trybie zostało wydane, że w razie spełnienia nałożonych obowiązków będzie nałożona na niego opłata legalizacyjna. Tak więc przedmiotowe postanowienie( będące w obrocie prawnym) z dnia 13 lipca 2020 roku, nakreślało kierunek prowadzonego postępowania i w tej chwili stanowisko skarżącego, iż nieuprawnione są twierdzenia organu, iż doszło do samowoli budowalnej, a istotnego odstąpienia od projektu budowalnego, na etapie wydanego postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie mogą odnieść zakładanego przez skarżącego rezultatu. Opłata legalizacyjna ustalona została tak jak dla budynku mieszkalnego ponieważ przedmiotowy garaż jest częścią budynku mieszkalnego wybudowaną w warunkach samowoli budowlanej, a nie budową wolnostojącego budynku garażu. Skarga na żadnym stopniu nie podważała ani podstawy, ani wysokości określonej przez organ opłaty legalizacyjnej. Można się zgodzić ze skarżącym, że nie jest trafne stanowisko prezentowane przez organ, iż w związku z tym, że doszło do zgłoszenia zakończenia budowy części parterowej budynku mieszkalnego, to skarżący winien mieć nowe pozwolenie na budowę, co dalszej części budowy budynku mieszkalnego. Skarżący jeśli powziął zamiar budowy również budynku garażowego połączonego z budynkiem mieszkalnym, to przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego winien wystąpić w trybie art. 36a ust.1 pb o uchylenie uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzenie nowego projektu budowlanego – zamiennego. Należy zauważyć również, że zmiana pozwolenia na budowę wydawana w trybie art. 36a ust.1 pb dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, a nie zrealizowanych już robót budowalnych, a organ ma kompetencje do wydawania takiej decyzji, gdy co prawda proces budowalny do którego zalicza się także etap wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego jest w toku, ale objęte zamiarem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego już projektu budowalnego roboty budowalne nie zostały jeszcze wykonane. Złożony przez skarżącego wniosek o przeprowadzenie kontroli budowlanej celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie w dniu 21 maja 2020 roku był informacją o zrealizowanych już robotach budowalnych, został złożony do organu nadzoru budowlanego, a wniosek w trybie art. 36a pb winien być skierowany do organu architektoniczno – budowalnego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przez organ nadzoru mogłaby być wydana, ale w sytuacji gdyby roboty zostały wykonane w związku z realizacją projektu budowalnego zamiennego wydanego w trybie art. 36a ust.1 pb, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.