III OSK 258/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 818/21 w sprawie ze sprzeciwu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2020 r. Burmistrz Miasta Darłowa, po rozpatrzeniu wniosku spółki w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym "[...], "orzekł o realizacji przedsięwzięcia" i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozstrzygnięcie to było poprzedzone opiniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sławnie oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie. Z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sławnie z [...] listopada 2019 r. i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] listopada 2019 r. wynikał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie kierując wystąpienie do organu odwoławczego. Decyzją z [...] maja 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło decyzję z [...] marca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji z [...] maja 2020 r. Wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 572/20 Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego z 13 maja 2020 r. wskazując, na konieczność zweryfikowania, czy organ I instancji wydając decyzję uwzględnił kryteria z art. 63 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło decyzję z [...] marca 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w wystąpieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.- dalej: u.o.p.), a także § 2 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r. poz. 1637, dalej: uchwała krajobrazowa). Obszar, na którym planowane jest przedsięwzięcie objęty jest uchwałą krajobrazową i stanowi Koszaliński Pas Nadmorski. Organ I instancji w podstawie decyzji nie uwzględnił, że przedsięwzięcie znajduje się obszarze chronionego krajobrazu, dla którego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały krajobrazowej, realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest zakazana. Przepisy uchwały dotyczące obszarów chronionego krajobrazu należy interpretować z uwzględnieniem art. 24 ust. 3 u.o.p, zgodnie z którym zakaz z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały krajobrazowej, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przedwcześnie przyjął, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie na "środowisko o cennych walorach przyrodniczych czy krajobrazowych" w sytuacji, gdy organ ten nie dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Realizacja zabudowy na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXVI/177/2012 Rady Miejskiej w Darłowie z 10 maja 2012 r.) jest dopuszczalna, jednak ograniczenia dotyczące obszaru chronionego krajobrazu mają nadal zastosowanie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przeanalizował całego materiału dowodowego w sprawie, o czym świadczy brak odniesienia się do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sławnie oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie. Ponadto wątpliwości budzi zestawienie karty informacyjnej przedsięwzięcia z opiniami organów współdziałających oraz treścią uchwały krajobrazowej. Treść karty informacyjnej dotycząca stanu środowiska w miejscu planowanego przedsięwzięcia jest niezwykle lakoniczna. Nie odniesiono się do występowania fauny, gniazdowania ptaków, jak i terminu wycinki drzew tak, żeby nie dokonywać tego w okresie lęgowym. Spółka wniosła sprzeciw od decyzji z [...] czerwca 2021 r. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie odniósł się do opinii organów współdziałających tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sławnie i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. jak i w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. Po drugie, zarzuty skargi kasacyjnej w tej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, w ocenie spółki, Sąd I instancji pominął wytyczne wynikające z wcześniejszego wyroku tego Sądu z 5 listopada 2020 r. Zdaniem spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że pomimo wymogów wynikających z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., we wcześniejszym wyroku Sąd wypowiedział się tylko co do decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2020 r., a nie o zasadności wydania decyzji kasacyjnej "w ogóle". W ocenie spółki, wcześniejszym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił poprzedni sprzeciw, co mogło nastąpić wyłącznie, gdy Sąd ten uznał, że decyzja środowiskowa nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygniecie. Ponadto w obecnie rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, co nie mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Spółka zarzuciła także błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja środowiskowa została wydana przedwcześnie i z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie spółki nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, a organ odwoławczy zasięgnął opinii właściwych organów (choć nie podzielił ich stanowiska), a także uwzględnił we właściwy sposób przepisy ustawy środowiskowej, uchwały krajobrazowej oraz u.o.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska spółki. Przede wszystkim brak jest podstaw do przyjęcia, że skoro w uprzednio wydanym wyroku Sąd I instancji uwzględnił sprzeciw to ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie miał możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy to nie tylko jednoznacznie błędne stwierdzenie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, ale także niewystarczające wykazanie tych przesłanek. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie uprzednio rozpoznawanej przez Sąd I instancji wyrokiem z 5 listopada 2020 r., w której Sąd ten stwierdził, że organ odwoławczy powinien dokonać szerszej niż dotychczas oceny możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ I instancji nie odniósł się do opinii organów współdziałających tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sławnie i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie. Uzasadniało to wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i miało istotne znaczenie w sprawie. W opiniach organów współdziałających wskazano na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sławnie wskazał, że przedłożone przez spółkę materiały nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie braku oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i dopiero raport pozwoli na tego rodzaju ocenę. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie zwrócił uwagę, że złożona przez spółkę dokumentacja zawiera szczegółowo opisane w opinii braki, które nie pozwalają na określenie wielkości oddziaływań związanych z realizacją przedsięwzięcia. Ponadto dla obszaru chronionego krajobrazu "Koszaliński Pas Nadmorski" obowiązuje wynikający z § 3 uchwały krajobrazowej zakaz realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, który zgodnie z art. 24 ust. 3 u.o.p. nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody, jak i ochronę obszaru chronionego krajobrazu. Organ I instancji nie odniósł się do tych kwestii, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Za odniesienie się do opinii organów współdziałających nie można uznać stwierdzenia przez organ I instancji, że opinie te nie były wiążące oraz gołosłownego stwierdzenia, że opinie te zostały przeanalizowane. Teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie zlokalizowany jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu (co nie jest kwestionowane). Zastosowanie mogą zatem znaleźć zakazy (oraz ewentualnie wyjątki od tych zakazów) przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały krajobrazowej w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p. Organ I instancji powinien zatem wyjaśnić, czy w świetle kryteriów z art. 63 ustawy środowiskowej, zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym ocena ta nie może sprowadzać się do oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia z pominięciem wyrażonego w tym zakresie stanowiska organów współdziałających. Sąd I instancji prawidłowo także podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie lakoniczności kart informacyjnej przedsięwzięcia odnośnie takich kwestii jak ochrona flory i fauny, gniazdowanie ptaków, termin wycinki drzew oraz inwentaryzacja przyrodnicza, w tym polegających ochronie gatunków roślin. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano wyłącznie, że działki, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, stanowią pozostałość lasu nadmorskiego, miejscami porośnięte są przez gęsty porost krzewów i jeżyn, a na całej powierzchni są tylko chronione mszaki oraz pojedyncze egzemplarze chronionego wiciokrzewu pomorskiego. W piśmie z 10 stycznia 2020 r. spółka wskazała, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia uzyska zgodę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie na przeniesienie roślin objętych ochroną, jednak na dzień wydania decyzji środowiskowej tego rodzaju zgody nie uzyskano i nie została przeprowadzona inwentaryzacja przyrodnicza. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo przyjął za organem odwoławczym, że akta administracyjne sprawy nie zawierają informacji o skali ingerencji przedsięwzięcia w szatę roślinną ani prawidłowej analizy oddziaływania na florę i faunę. Oznacza to, że decyzja środowiskowa została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, tego rodzaju uchybienia, odnoszące się do kluczowych zagadnień w sprawie, nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.