I GSK 1236/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1355/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1355/21 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Poznaniu z dnia 12 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z graniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: [...] reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego [...] – dalej: skarżąca, strona lub wnioskodawczyni - wniosła o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), na 2020 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Turku decyzją z 25 lutego 2021 r., odmówił skarżącej przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nałożył sankcję w wysokości [...] zł., oraz odmówił stronie przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I i nałożył sankcję, w wysokości [...] zł. Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z 12 lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 z późn. zm., dalej: "rozporządzeniem") płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Z art. 336 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c.") wynika, że posiadać można tylko takie prawo, z którym łączy się władztwo nad rzeczą. Oznacza to, że chodzi o prawa, do których wykonywania konieczny jest fizyczny związek człowieka z rzeczą i w zakresie których władza nad rzeczą jest wykonywana w sposób trwały. Odnośnie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego posiadania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek. Wnioskodawca winien skutecznie udowodnić nie tytuł prawny do danej nieruchomości, a fakt władania nią, nawet w przypadku tzw. bezumownego korzystania z gruntu. To, czy użytkowanie danej działki przez osobę niebędącą jej właścicielem odbywa się za zgodą właściciela, czy też bez jego zgody, nie ma istotnego znaczenia w sprawie o przyznanie dopłat ONW. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu wsparcia ONW, nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym lub zależnym) działek rolnych w rozumieniu k.c., ale należy je rolniczo użytkować. Organ II instancji uznał, że skarżąca starała się wykazać, że jest właścicielem działek, nie zaś to, że jest ich faktycznym użytkownikiem. Natomiast w przypadku przyznania płatności jest istotne faktyczne władanie deklarowanymi gruntami. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów czy decydowania o innym ich przeznaczeniu. Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Poznaniu stwierdził, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami ustawy PROW 2014-2020 oraz rozporządzenia ONW PROW 2014-2020, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § k.p.a.) Sąd I instancji podniósł, że pojęcie posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów. W ocenie WSA w sprawie nie zostało wykazane, że beneficjentem płatności powinna być małoletnia skarżąca. Przedstawicielka ustawowa powołuje się na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Turku z 18 grudnia 2019 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] oraz kwestionuje sporządzenie notarialnego testamentu, w dacie 08 lutego 2019 r., przez [...] . Zatem skarżąca dowodzi tego, że jest właścicielem działek, nie zaś tego, że jest ich faktycznym użytkownikiem. Przedstawicielka ustawowa małoletniej przyznała, że nie miała szczegółowej wiedzy odnośnie wszystkich działek uprawianych przez [...] i wypełniając wniosek korzystała z pomocy pracowników Ośrodka Doradztwa Rolniczego (ODR) i ARiMR w Turku. Osoba która nie ma wiedzy o ilości i położeniu działek - nie użytkuje ich rolniczo.. Małoletnia skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także zasądzenia kosztów udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej, nieopłaconych w całości ani w części, wg norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w efekcie czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracyjne w sposób wystarczający i należyty ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie kwestii użytkowania gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wskazanym w tym przepisie i niedoniesienie się w ogóle do przyczyn uznania zasadności nałożenia na skarżącą sankcji oraz ich wysokości. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację oraz stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Skarżąca upatruje naruszenia omawianego przepisu w niedoniesieniu się przez Sąd I instancji do przyczyn uznania zasadności nałożenia sankcji oraz ich wysokości. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wydawanych przez sądy administracyjne wyroków pod kątem, czy sporządzone przez nie uzasadnienia zawierają konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie, a nie – zasadności przeprowadzonej przez sąd instancji kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdy treść uzasadnienia wyroku jest na tyle niezrozumiała, że nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej, to wówczas przepis ten może stanowić samodzielną podstawę zarzutu procesowego zmierzającego do zakwestionowania ustaleń faktycznych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w orzeczeniach.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie – uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera konieczne elementy o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.. Jest ono wewnętrznie spójne oraz wyjaśnia w sposób zwięzły i jasny podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że Sąd I instancji odniósł się jednoznacznie do i przekonywująco do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie podstaw odmowy przyznania wnioskowanych płatności, wskazując jako zasadniczy powód – brak faktycznego użytkowania deklarowanymi gruntami rolnymi. Natomiast zasadność nałożenia sankcji i ich wysokość wynika w sposób jednoznaczny z przepisów obowiązującego w tej materii prawa. Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. W rozpoznawanej sprawie zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności. W tej sytuacji organ zobligowany był do odmowy płatności i naliczenia kary administracyjnej. Nieodniesienie się przez Sąd I instancji do tej kwestii nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nałożenie kary administracyjnej w stanie faktycznym sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji. Zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony, skarżąca kasacyjnie nie zauważa jednak tego, że posiadanie w rozumieniu przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 nie jest pojęciowo tożsame z pojęciem posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności, nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek w rozumieniu k.c., ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując rolniczo. Zgodnie z art. § 2 ust. 3 ONW PROW 2014-202 płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że obowiązującym stanie prawnym, posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów. Należy przy tym zaznaczyć, że to producent rolny musi wykazać, iż faktycznie posiadał w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, grunty rolne deklarowane do płatności. Zgodnie z art. 4 ustawy PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ustępem 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego kwestionowanie ustaleń organów administracyjnych powinno odbywać się w połączeniu ze zwiększoną aktywności strony tego powstępowania, która zamierza kwestionować te ustalenia. A to ze względu na specyfikę postępowania prowadzonego przez ARiMR, a w tym, iż zobowiązanie organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. jest ograniczone do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia tego materiału a zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawy obiektywnej jest ograniczona poprzez odejście od obowiązku organu podejmowania z urzędu wszelkich kroków co do zebrania materiału dowodowego poprzez przeniesienie ciężaru dowodu na osobę, która z tego faktu wywodzić będzie korzystne dla niej skutki prawne. Ze względu na to, że ciężar dowodu spoczywał na skarżącej, co wynika z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, powinna ona w postępowaniu administracyjnym przedstawić określone wnioski dowodowe mające potwierdzić posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania. Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze stan majątkowy i sytuację życiową strony. Skarżąca jest osobą małoletnią, której przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.) albo wojewódzki sąd administracyjny, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.)