I SA/Wa 454/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. I. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "organ" lub "Minister") decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie z odwołania Gminy [...] (dalej jako "skarżąca" lub "gmina") od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] października 2018 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], km. [...], obejmującego dz. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 200, art. 67 i art. 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek stanowiących własność Skarbu Państwa. W odwołaniu od powyższej decyzji gmina zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 200 u.g.n. w zakresie, w jakim Wojewoda uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do nabycia użytkowania wieczystego ww. niezabudowanego gruntu przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Minister decyzją z [...] stycznia 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem gminy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Przy czym prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W przypadku, gdy organ stwierdzi brak legitymacji prawnej odwołującego się w rozumieniu art. 28 K.p.a., konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Minister zauważył, że decyzja Wojewody wydana została m.in. na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma więc charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot, który reprezentuje Skarb Państwa - właściciela gruntu, uwłaszczane przedsiębiorstwo państwowe i osoba trzecia jeśli wykazała, że przysługują jej prawa do nieruchomości, które mogły zostać naruszone przez uwłaszczenie. Decyzją Wojewody stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na mocy zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. dokonano podziału przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], m.in. na [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] (utworzone na mocy zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., zmienionego zarządzeniem Nr [...] z [...] października 1992 r.). Natomiast na podstawie aktu notarialnego z [...] października 2005 r. Rep. A Nr [...], skomercjalizowano przedsiębiorstwo państwowe [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...], przekształcając je w spółkę akcyjną. W aktach znajduje się ponadto oświadczenie osoby upoważnionej do reprezentowania [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w [...] z [...] listopada 2017 r., z którego wynika, że nieruchomość położona w Imielinie obejmująca przedmiotowe działki, po podziale Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przeszła na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów w [...]. Zgodnie przy tym z wpisem w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, właścicielem dz. nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. W tej sytuacji, w ocenie Ministra, należy uznać, że stronami postępowania uwłaszczeniowego, zakończonego decyzją Wojewody byli: [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. w [...] (jako następca prawny podmiotu uwłaszczonego) oraz Starosta Powiatu [...]-[...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Analiza ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz treści księgi wieczystej nie pozwala na stwierdzenie, że gminie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją Wojewody, wiążący się z możliwością skutecznego zaskarżenia tej decyzji. Wprawdzie Burmistrz Miasta [...] jako organ wykonawczy gminy został umieszczony dla celów informacyjnych w rozdzielniku ww. decyzji Wojewody, to jednak fakt ten nie czyni tego podmiotu stroną ww. postępowania administracyjnego. Pojęcie strony postępowania administracyjnego może być wyprowadzane jedynie z konkretnej normy prawnej, takiej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. W związku z powyższym Minister uznał, że gmina nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, co skutkowało umorzeniem postępowania zainicjowanego jej odwołaniem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, gmina wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 28 K.p.a. w zakresie, w jakim Minister uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do uznania gminy jako strony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w sprawie nabycia przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w Imielinie obejmującego przedmiotowe działki. W uzasadnieniu skargi wskazano, że normą prawną, która stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego gminy do wystąpienia w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym, stanowi art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 2243). Zgodnie z jego brzmieniem nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] lutego 1993 r. ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] kwietnia 1993 r.) obowiązującym w dniu [...] czerwca 2000 r. dz. nr [...] i [...] stanowiły strefę produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych (...) - symbol planu - RP - tereny rolne, a więc przedmiotowa nieruchomość z dniem [...] lipca 2000 r. przeszła na własność gminy. W tej sytuacji, w przypadku stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek przez ww. przedsiębiorstwo gmina utraci możliwość ich nabycia z mocy prawa na podstawie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wniesienie odwołania od decyzji Wojewody było natomiast o tyle istotne, że zgodnie z art. 200 w zw. z art. 2 u.g.n., nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo wymagało, by w dniu [...] grudnia 1990 r. grunt znajdował się w jego zarządzie. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] marca 1986 r., dz. nr [...] (która uległa podziałowi) została nabyta na rzecz Państwa, w imieniu którego występowali przedstawiciele Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], w celu budowy drogi [...]-[...], która była również drogą dojazdową do Zakładu Uzdatniania Wody. Działki nr [...] i nr [...], które powstały z podziału dz. [...], stanowią pozostałą część niewykorzystaną pod budowę ww. drogi i nigdy nie były przeznaczone na cele statutowe Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Tym samym w żaden sposób pod względem dowodzenia na podstawie ww. aktu notarialnego nie można wykazać, że zostało ustanowione prawo zarządu na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] w stosunku do przedmiotowych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 200 ust. 1 u.g.n., normujący zasady stwierdzania nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, odnosi te zasady do podmiotów, które posiadały te grunty w zarządzie w dniu [...] grudnia 1990 r. Odsyła w ten sposób do istnienia zarządu, co do sprawowania którego w tym dniu przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] przedstawiono dokumenty, takie jak: umowa sprzedaży z [...] marca 1986 r. Rep. Nr [...] zawarta w imieniu Państwa z osobą fizyczną, której przedmiotem była dz. nr [...] o pow. [...] m2 położona w [...] - [...], k.m. [...] z przeznaczeniem do zajęcia przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], czy wykaz zmian gruntowych z czerwca 1985 r. dla miejscowości [...], z którego wynika, że dz. nr [...] uległa podziałowi na m.in. działki: nr [...] i nr [...], co potwierdził również Starosta [...]-[...] w piśmie z [...] lutego 2018 r. nr [...]. Także z pisma z [...] stycznia 2018 r. [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w [...] wynika, że działki wymienione w decyzji Wojewody zostały wydzielone z dz. nr [...] o pow. [...] m2, która została nabyta ww. aktem notarialnym przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] w celu budowy drogi [...]-[...], będącej drogą dojazdową do Zakładu Uzdatniania Wody [...]. Na podstawie powyższych dokumentów Wojewoda uznał, że prawo zarządu po stronie ww. przedsiębiorstwa faktycznie istniało. Przywoływany natomiast w skardze przez skarżącą art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewidywał możliwość nabycia z dniem 1 lipca 2000 r. nieruchomości rolnych nieprzekazanych do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazanych Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1 (tj. do 30 czerwca 2000 r.), z mocy prawa przez gminy, na terenie których są położone. Przy czym zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Taka zaś decyzja w odniesieniu do skarżącej gminy i przedmiotowego mienia nie została wydana, co podkreśliła sama skarżąca wskazując, że stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek przez ww. przedsiębiorstwo, spowoduje utratę przez gminę możliwości ich nabycia z mocy prawa na podstawie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zauważyć należy, że decydujące znaczenie dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie zainicjowane odwołaniem gminy, ma określenie istoty interesu prawnego. Na gruncie art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Przymiot strony badany winien być na gruncie art. 28 i nast. K.p.a., określających legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Pojęcie interesu prawnego, od którego uzależnione jest pojęcie strony postępowania, wskazanej w art. 28 K.p.a., mimo braku określenia jego istoty w samym przepisie, kojarzone jest jednoznacznie z wyraźnym przepisem prawa, który może stanowić jego podstawę. Co do zasady jest to przepis prawa materialnego, głównie (ale nie wyłącznie) prawa administracyjnego, chociaż nie jest wykluczone oparcie interesu prawnego także na przepisie proceduralnym, powiązanym wyraźnie z przedmiotem postępowania. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego. Analiza sytuacji prawnej gminy, na którą to sytuację zwrócono uwagę powyżej, prowadzi do przyjęcia tezy, że nie da się stwierdzić podstaw prawnych dla tego podmiotu do przypisania mu statusu strony. Brak jest bowiem w obrocie prawnym decyzji, która kreowałaby prawo własności skarżącej do przedmiotowych działek (jak sama stwierdziła skarżąca, ma ona jedynie roszczenie o wystąpienie o nabycie tego prawa). Inaczej mówiąc, skoro gmina nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu, to nie można jej przypisać przymiotu strony w postępowaniu, w którym gruntem tym uwłaszczono Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. W konsekwencji Minister prawidłowo uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu osoby trzeciej, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n., której prawa nie mogą być przez decyzję uwłaszczeniową naruszone, bowiem taką osobą może być jedynie podmiot, który posiada uprawnienie do gruntu i którego uprawnienie to zbiega się z uprawnieniem państwowej osoby prawnej (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s.580). Wychodząc z założenia, że na gruncie art. 200 ust. 1 u.g.n. decydującym momentem, w stosunku do którego należy odnosić sytuację prawną podmiotów, będących państwowymi i komunalnymi osobami prawnymi, jest dzień 5 grudnia 1990 r., Wojewoda ustalił, że w dniu tym przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa i znajdował się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Zauważyć również trzeba, że data 5 grudnia 1990 r. ma decydujące znaczenie także dla przypisania określonemu podmiotowi interesu prawnego oraz spełnienia warunków wskazanych w art. 200 ust. 1 u.g.n., podczas gdy gmina swoje prawa do tego gruntu wiąże z datą 1 lipca 2000 r. (tj. datą wynikającą z art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Podsumowując stwierdzić należy, że skoro gmina nie wykazała swoich praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, to brak jest podstaw prawnych do uznania jej za stronę postępowania uwłaszczeniowego. Oznacza to, że Minister prawidłowo uznał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu uwłaszczeniowym. Zasadnie zatem, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ ten umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem gminy od decyzji Wojewody z [...] października 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie, wobec utrzymującej się wysokiej fali zachorowań wywołanych wirusem Sars-CoV-2, możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.