I SAB/Wa 92/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. A.B. złożyła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. nr [...], w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość wskazaną w punkcie [...] decyzji, stanowiącą grunt o powierzchni [...] m2, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] października 2021 r. organ I instancji poinformował o tym, że postępowanie z wniosku skarżącej uległo umorzeniu z mocy prawa. Pismem z dnia [...] października 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie, wskazując, że mimo upływu przewidzianego prawem terminu do załatwienia sprawy, organ nie zakończył przedmiotowej sprawy administracyjnej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 oraz art. 37 kpa. Podkreśliła, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli instancyjnej. Wyjaśniła, że w jej ocenie wejście w życie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) nie oznacza, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 powołanej ustawy. Z uwagi na to postępowanie powinno zostać zakończone decyzją administracyjną, nie zaś pismem informującym stronę o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Skarżąca uznała, że Sąd ma możliwość w sprawie niezastosowania przepisu oczywiście sprzecznego z Konstytucją i bezpośredniego stosowania norm konstytucyjnych. W tym konkretnym przypadku uznania, że doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez ograniczanie prawa własności ponad uzasadnioną potrzebę interesu wspólnego, a także do naruszenia normy Konstytucyjnej, tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej i wynikającej z niej zasady proporcjonalności i umożliwienia skarżącej uzyskania prejudykatu umożliwiającego jej skorzystania z prawa do sądu o jakim mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W tej sytuacji skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2021 r. poinformował strony, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r. W odpowiedzi na zarzuty skargi Minister wskazał, że są one bezzasadne, albowiem organ nie był bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, dokonując w toku postępowania licznych czynności wyjaśniających. Po wpłynięciu do organu naczelnego wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wezwano wnioskodawczynie do uzupełnienia wniosku, w tym m.in. o wykazanie interesu prawnego, a następnie podjęto czynności zmierzające do uzyskania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. Minister przywołał treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika w ocenie Ministra, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa. W ocenie organu, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 kpa (umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny). Minister wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. uległo umorzeniu z dniem [...] września 2021 r. z mocy prawa, tj. na mocy powołanego art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ od dnia doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (tj. do dnia [...] kwietnia 2021 r.) upłynęło ponad [...] lat. Minister wyjaśnił, że w aktach archiwalnych sprawy, które udało się uzyskać organowi nadzoru przed umorzeniem postępowania, nie zachował się bezpośredni dowód doręczenia (ewentualnie ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1959 r. W aktach sprawy zachowała się jednak decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].czerwca 1989 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca1989 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zakończonego decyzją ostateczną Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1963 r. (która została przesłana przy piśmie [...] Urząd Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2021 r.), z której treści wynika, że od ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. zostało złożone odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 1963 r. utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] września1959 r. Z dokumentów tych wynika, że data rozpatrzenia odwołania i wydania ww. decyzji z dnia [...] maja 1963 r. przez Komisję Odwoławczą ds. Wywłaszczenia stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, że doręczenie orzeczenia z dnia [...] września 1959 r. właścicielowi miało miejsce przed ww. datą, tj. przed dniem [...] maja 1963 r. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości organu, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 kpa, upłynął najpóźniej z dniem [...] maja 1993 r. Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1959 r. wszczęte po tej dacie uległo umorzeniu z mocy prawa. Zatem Minister w sposób prawidłowy poinformował strony pismem z dnia [...] października 2021 r. o skutkach działania art. 2 ust. 2 nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podkreślił, że konieczność uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie oraz stosunkowo długi czas oczekiwania na uzyskanie akt archiwalnych, w tym oryginału przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, uniemożliwił organowi nadzorczemu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przed dniem [...] września 2021 r., zaś po tej dacie - z uwagi na umorzenie postępowania z mocy prawa - wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego nie było dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, do dnia rozpatrzenia złożonej skargi Minister do chwili obecnej nie wydał decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem przez Sąd organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, a także charakter niniejszej sprawy oraz fakt, że w niniejszej sprawie brak wydania przez Ministra orzeczenia wynikał, jak wskazuje treść odpowiedzi na skargę, z niewłaściwej interpretacji zmiany legislacyjnej nadającej nowe brzmienie art. 156 § 2 kpa z dniem [...] września 2021 r., Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność obecnie nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd uznał, że termin 1 miesiąca jest okresem wystarczającym, aby rozpoznać przedmiotowy wniosek. Wyjaśnić należy, że zdaniem Sądu waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w związku z art. 1 pkt 1 kpa, nie ma znajdujące się w aktach sprawy pismo Ministra z dnia [...] października 2021 r. jedynie informujące wnioskodawczynię o umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. prowadzonego postępowania nieważnościowego, które odwoływało się do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). W ocenie Sądu uszło uwadze Ministra, że to, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. może być sporne, np. w zakresie oceny skuteczności doręczenia kwestionowanej decyzji albo w zakresie oceny, czy dane podanie zawierało żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jeżeli zatem, zdaniem organu nadzoru, w danej sprawie administracyjnej nastąpił skutek umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa (czego w niniejszej sprawie Sąd nie oceniał), to należy skonkretyzować sytuację prawną stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nieważnościowe. Odniesienie się do spornych kwestii przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia administracyjnego, od którego stronie postępowania administracyjnego przysługuje droga odwoławcza (kontrola instancyjna) wraz ze skargą do sądu administracyjnego. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, "umorzenie z mocy prawa" o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 239/21). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20 "Jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa (ze względu na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa". Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 powołanej ustawy.