IV SA/Wa 1650/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] września 2021 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "Kpa", po rozpatrzeniu wniosku S.B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2021 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] października 2020 r., nr [...], w sprawie znak: [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Dyrektor Generalny KOWR, decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], w sprawie znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku S.B., działając na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U z 2020 r., poz. 1655 z późn. zm.), dalej jako "Ukur", nie wyraził zgody na oddanie w posiadanie przez wnioskodawcę nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...] [...], gmina [...]-obszar wiejski, oznaczonej jako część działek ewidencyjnych o numerach: [...] i [...], o łącznej pow. 8,10 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], przed upływem 5 lat od jej nabycia. Od ww. decyzji odwołanie wniósł S.B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] października 2020 r. nr [...], w sprawie znak: [...] S.B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Generalnego KOWR z [...] października 2020 r., nr [...]. Skarżący podniósł, że postępowanie prowadzone w jego sprawie było bezprzedmiotowe gdyż w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Skarżący podkreślił jednocześnie, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania nabył od rodziców w drodze darowizny, a zatem od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 Ukur. W konsekwencji - zdaniem skarżącego - nie może mieć zastosowania art. 2b ust 1 Ukur, który statuuje obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez 5 lat od jego nabycia. Obowiązek ten został wyłączony - zdaniem skarżącego - przez treść art. 2b ust. 4 pkt 1 a Ukur. Ponieważ nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 Kpa w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - w oparciu o art. 138 Kpa - decyzja organu odwoławczego, organ uznał, mając na uwadze chociażby treść udzielonego przez S.B. pełnomocnictwa, że domaga się stwierdzenia nieważności zarówno decyzji I, jak i II instancji. Rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stosownie do art. 2b ust. 1 Ukur, nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. Stosownie zaś do art. 2b ust. 3 Ukur, Dyrektor Generalny KOWR, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na zbycie lub oddanie w posiadanie innym podmiotom, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Zbycie nieruchomości rolnej przed upływem 5 lat od jej nabycia może się zatem odbyć za zgodą Dyrektora Generalnego KOWR. Organ nie wyraził zgody na oddanie w posiadanie przez S.B. nieruchomości rolnej położonej w obrębie 0013 [...], gmina [...]-obszar wiejski, oznaczonej jako część działek ewidencyjnych o numerach: [...] oraz [...], o łącznej pow. 8,10 ha. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na spełnienie przesłanki zaistnienia "ważnego interesu nabywcy", jak również "interesu publicznego". Skarżący podkreślił, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania nabył od rodziców w drodze darowizny, a zatem od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 Ukur. W konsekwencji - zdaniem skarżącego - nie może mieć zastosowania art. 2b ust 1 Ukur, który statuuje obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez 5 lat od jego nabycia. Obowiązek ten został wyłączony - zdaniem skarżącego - przez treść art. 2b ust. 4 pkt 1a Ukur, który stanowi, że przepisów art. 2b ust. 1 i 2 Ukur nie stosuje się do nieruchomości rolnej zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej. Skarżący wskazał, że postępowanie prowadzone w jego sprawie było zatem bezprzedmiotowe gdyż w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 2b ust. 3 Ukur. Odnosząc się do tych zarzutów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że są one bezpodstawne. Wyłączenie obowiązku osobistego prowadzenia gospodarstwa przez 5 lat od jego nabycia (art. 2b ust. 1 Ukur) należy rozpatrywać odrębnie, w świetle każdej transakcji zbycia gruntu rolnego. Wyłączenie tego obowiązku w przypadku zbycia nieruchomości rolnej osobie bliskiej nie rozciąga się już na każdą kolejną transakcję, dotyczącą tego gruntu. Każdorazowo aby mieć do czynienia z wyłączeniem musi następować zbycie albo oddanie osobie bliskiej. Natomiast w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 czerwca 2019 r. przepis art. 2b ust 4 ("Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1, oraz do nabywców nieruchomości rolnej w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3".) rzeczywiście odnosił się do podmiotów zbywających nieruchomość (m.in. osób bliskich), a nie transakcji zbycia, jak ma to miejsce obecnie. Interpretacja tego poprzedniego przepisu, prowadziła do wniosku, że osoba bliska, która korzystała z wyłączenia, w trybie art. 2b ust. 1 Ukur mogła zbyć nieruchomość dowolnemu podmiotowi (a nie jedynie osobie bliskiej). Wobec jednak zmiany omawianego przepisu, obecnie taka interpretacja jest nieuzasadniona. Podsumowując, S.B., który nabył nieruchomość rodziców może, bez zachowania obowiązku 5 letniego osobistego prowadzenia tego gospodarstwa, zbyć nieruchomość rolną tylko osobie bliskiej, nie zaś komukolwiek innemu. Ponadto, jak wskazał organ, w przypadku rozbieżności interpretacyjnych, na które wskazał skarżący, a które pojawiają się również w orzecznictwie, jak też wśród przedstawicieli doktryny, nie sposób stwierdzić, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo, a tym bardziej w sposób rażący. Brak bowiem jednoznacznych i "widocznych gołym okiem" wad decyzji - która przecież na mocy art. 16 § 1 Kpa korzysta z domniemania zgodności z prawem - powoduje, że nie można jej wzruszyć w trybie art. 156 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r. wniósł S.B.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy tj. art. 156 K.p.a. na skutek niezastosowania ww. przepisu i uznania, iż w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Generalnego KOWR z [...] października 2020 r. o odmowie wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnych o pow. 8,10 ha części działek gruntu nr [...] i [...], ob. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], KW [...], przed upływem 5 lat od chwili nabycia w dzierżawę pod elektrownię fotowoltaiczną mimo, iż decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. art. art.2b ust. 4 pkt 1 lit a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, skoro skarżący nie podlega obowiązkowi z art. 2b ust 1 osobistego prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych nr [...] i [...] pow. 8,10 ha, przez okres 5 lat od chwili ich nabycia, a wobec tego Dyrektor KOWR nie miała kompetencji do wydawania decyzji merytorycznej w sprawie i winien postępowanie umorzyć; 2. przepisów prawa materialnego: • art. 2b ust 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 11.04.2003r., o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2020r, poz. 1655 ze zm.) — na skutek niewłaściwego zastosowania i uznania, iż prawidłowe było wydanie przez KOWR kwestionowanej decyzji w sprawie, mimo iż skarżącego me dotyczy obowiązek z art 2 b ust. 1 ww. ustawy; • art. 2b ust 4 ppkt 1 lit a z dnia 11.04.2003r., o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2020r, poz. 1655 ze zm.) - na skutek pominięcia ww. przepisu, mimo niespornego faktu, iż skarżący (nabywca nieruchomości rolnych) jest osobą bliską (synem) zbywców nieruchomości rolnych, "wobec tego nie stosuje się wobec niego obowiązku z art. 2b ust. 1 ww. ustawy. 3. art. 2, 7 i 32 ust 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia podważającego zaufanie obywatela do organów państwa, wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącego, na skutek przyjęcia w sprawie interpretacji przepisów sprzecznej z literalnym brzmieniem, co nie znajduje uzasadniania w sprawie interesem społecznym i rażąco godzi w ochronę praw podstawowych obywatela. Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 lipca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] października 2020 r. w sprawie niewyrażenia zgody na oddanie w posiadanie przez skarżącego nieruchomości rolnej położonej w obrębie 0013 [...], gmina [...] obszar wiejski, oznaczonej jako część działek ewidencyjnych o numerach: [...]i [...], o łącznej pow. 8,10 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], przed upływem 5 lat od jej nabycia. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekający w sprawie niniejszej, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 lipca 2021 r., nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że umową darowizny z dnia 20 grudnia 2019 r. skarżący nabył własność nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz [...], o obszarze [...] ha, położonej w miejscowości [...], obręb ewidencyjny 0013 [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze KW [...] . Umowa darowizny zawarta została pomiędzy skarżącym, jako obdarowanym i jego rodzicami, jako darczyńcami. W dniu 31 stycznia 2020 r. skarżący wystąpił do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na oddanie w dzierżawę części nabytej w drodze darowizny nieruchomości o powierzchni 8,1 ha pod budowę elektrowni fotowoltaicznej. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z [...] października 2020 r. nie wyraził zgody na oddanie w posiadanie przez skarżącego ww. nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia. Na skutek odwołania od ww. decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższego wynika, że czynność prawna w postaci zawarcia umowy darowizny miała miejsce w dniu 20 grudnia 2019 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 kwietnia 2019 r. Art. 2a Ukur. określa warunki nabycia nieruchomości rolnych przez rolników indywidualnych i inne podmioty i zgodnie z ust. 1 art. 2a nabywcą nieruchomości rolnej m9oże być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei ust. 2 art. 2a określa, że powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3. Natomiast art. 2a ust. 3 pkt 1 lit. a) stanowi, że przepisy ust. 1 i 2 nie dotyczą nabycia nieruchomości rolnej przez osobę bliską zbywcy. Odnosząc powyższe przepisy do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w przypadku czynności prawnej dokonanej w dniu 20 grudnia 2019 r. w formie darowizny, zbywcą nieruchomości byli rodzice skarżącego, a nabywcą nieruchomości był skarżący. Z kolei art. 2b Ukur. określa obowiązki nabywcy nieruchomości rolnej, czyli w przedmiotowej sprawie obowiązki skarżącego. Art. 2b stanowi, że: nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście (ust.1); w okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom (ust. 2). Od obowiązków nabywcy nieruchomości rolnej, czytaj skarżącego, określonych w art. 2b ust. 1 i 2 ustawodawca w art. 2b ust. 4 Ukur. przewidział różne odstępstwa. I tak, stosownie do art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości rolnej zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej. Z akt wynika, że skarżący, jako nabywca nieruchomości rolnej chce część nabytej nieruchomości rolnej oddać w posiadanie (umowa dzierżawy) firmie [...] Sp. z o.o. pod budowę elektrowni fotowoltaicznej. Ponieważ [...] Sp. z o.o. nie jest podmiotem spełniającym warunki osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 Ukur. Skarżący nie może skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) Ukur. W tych warunkach skarżącego obowiązuje wymóg uzyskania zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, na dokonanie czynności, o których mowa ust. 2 art. 2b Ukur., przed upływem 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym, o czym stanowi ust. 3 art. 2b Ukur. Zatem wbrew zarzutowi skargi, skarżący w stanie faktycznym, którego dotyczy wniosek z 31 stycznia 2020 r., był obowiązany uzyskać zgodę Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, na oddanie w posiadanie części nieruchomości nabytej w dniu 20 grudnia 2019 r. w drodze darowizny od rodziców. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.