I OSK 2091/22

Dnia 27 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 321/21 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposoby korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 10 marca 2022 r. II SA/Wr 321/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. J. (Skarżący) na decyzję Wojewody D. (Wojewoda) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: 1. na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n.") poprzez utożsamienie samego złożenia propozycji (oferty) przez inwestora z przeprowadzeniem rokowań o których mowa w tym przepisie, podczas gdy propozycja ta (oferta) miała w istocie charakter pozorny, była obiektywnie niemożliwa do przyjęcia i miała w oczywistym zamierzeniu prowadzić do jej odrzucenia, co powinno prowadzić do uznania, że rokowania w rzeczywistości nigdy się nie odbyły; co więcej rokowania te dotyczyły ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości. 2. na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu: a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego błędnie uznano, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy propozycja inwestora (oferta) dotyczyła ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości i miała ona charakter pozorny, gdyż przedstawiane propozycje były obiektywnie niemożliwe do przyjęcia i miały w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której w toku postępowania administracyjnego naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, w której ustalono, że wszczęcie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 20201. przez Starostę G. (Starosta) poprzedzały rzeczywiste rokowania stron, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ bezpodstawnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł : 1. na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. aby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 321/21) i rozpoznał skargę w ten sposób, że uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2021 r. w całości oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z [...] marca 2020 r. nakładając na organ obowiązek zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw przed Sądem I instancji (uiszczonego wpisu stałego, kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa), II. na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. o to, aby uwzględniając niniejszą skargę kasacyjną uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 321/21) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania termu Sądowi, III. na zasadzie przepisu art. 203 § 1 p.p.s.a., o obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. uiszczonego wpisu stałego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego. Organy obu instancji orzekły o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarżącego, wskazując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 124 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wniesioną przez Skarżącego podzielił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy oraz dokonaną przez nie ich ocenę prawną. Wyjaśnił, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. mieści się bowiem w kategorii budowy i utrzymywania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, zgodna jest z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś przed wystąpienie o wydanie decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem stosownych rokowań. Zarówno z petitum jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Skarżącego organy obu instancji dokonały wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że w sprawie spełniona została przesłanka rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. co zaakceptowane zostało przez Sąd pierwszej instancji. Ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga jednak w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez Skarżącego zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 124 ust. 3 u.g.n. W petitum skargi kasacyjnej wskazane zostało, że w ocenie Skarżącego przepis ten naruszony został przez błędną wykładnię poprzez utożsamienie samego złożenia oferty przez inwestora z przeprowadzeniem rokowań. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który wskazał, że określony przepisem art. 124 u.g.n. oblig odbycia rokowań zostanie zrealizowany, gdy podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji złoży propozycję osiągnięcia porozumienia, a adresat tej propozycji będzie miał możliwość ustosunkowania się do niej. Z propozycji powinno wynikać czego ona dotyczy, a także winna ona wskazywać jakiś sposób ugodowego załatwienia sprawy. Przepisy nie wymagają natomiast aby propozycja była ponawiana, nie wskazują jakichkolwiek parametrów ekonomicznych, nie określają czasu, w jakim rokowania należy prowadzić. Adresat propozycji stanowiącej treść rokowań może ją przyjąć, może ją odrzucić, także w ten sposób, że nie ustosunkuje się do niej, może przedstawić kontrpropozycję, która wszakże nie musi być przyjęta przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem. W każdej z tych sytuacji trzeba przyjąć, że wynikający z art. 124 ust. 3 u .g. n. obowiązek dokonania rokowań został zrealizowany. Sąd kasacyjny wskazuje, że dla możliwości zainicjowania trybu administracyjnego zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. decydujące jest zainicjowanie rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenie w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzające wymóg przeprowadzenia rokowań nie określają jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Prawidłowo odwołał się również do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującego, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Sąd kasacyjny nie podziela również stanowiska Skarżącego, że przedstawienie w ramach rokowań propozycji ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu nie może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia. Oba te tytuły prawne łączy jednak to, że na ich podstawie określony podmiot może korzystać z nieruchomości niebędącej jego własnością. Uzyskanie jednego z tych tytułów wyłącza potrzebę uzyskiwania drugiego. Jeżeli przedstawiona przez potencjalnego inwestora propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie doprowadziła do zawarcia umowy powstaje potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż rokowania mające na celu zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie nie doprowadziły do oczekiwanego skutku (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r. I OSK 2190/21 i przywołane w nim orzecznictwo). W konsekwencji zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię uznać należało za niezasadny Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 80 k.p.a. wyjaśnić należy, że Sąd Wojewódzki dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się datowana na [...] sierpnia 2018 r. i odebrana przez Skarżącego [...] sierpnia 2018 r. propozycja od inwestora z kwotą 7500 zł tytułem wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Kolejna propozycja inwestora datowana jest na [...] września 2018 r. i opiewa na kwotę 8 000 zł. Sąd zwrócił również uwagę na znajdującą się w aktach sprawy notatkę służbową z [...] września 2018 r. z podpisem skarżącego i przedstawiciela inwestora, dotyczącą podpisania porozumienia i docelowo aktu notarialnego oraz ewentualnego wprowadzenia do tego aktu określonych kwestii (np. odpowiedzialność za wypadki losowe związane z linią elektroenergetyczną). Sąd wskazał również, że [...] października 2018 r. Skarżący zwrócił się do przedstawiciela inwestora – jak oświadczył, w odpowiedzi na pismo z [...] października 2018 r. – oznajmiając, że nie zgadza się z zaoferowaną sumą jednorazowego wynagrodzenia za służebność przesyłu w wysokości 8 000 zł. i proponuje kwotę 30 000 zł. W piśmie do Skarżącego datowanym na [...] października 2018 r. przedstawiciel inwestora poinformował Skarżącego o charakterze i prawidłowości wyliczenia zaproponowanej kwoty pieniężnej. Następnie [...] września 2019 r. inwestor wysyłał Skarżącemu propozycję w wysokości 7500 zł. W aktach sprawy znajduje się także pismo inwestora datowane na [...] października 2019 r. w którym informuje on Skarżącego, że z powodu braku możliwości zawarcia umowy służebności zmuszony jest zakończyć negocjacje. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w aktach sprawy jest również pismo Skarżącego do Wojewody z [...] lutego 2021 r. w którym potwierdza on, że znana mu była wycena wysokości wynagrodzenia (7500 zł), oraz, że przedstawiciel inwestora nie odpowiedział pisemnie na pismo skarżącego z [...] października 2018 r., w którym zaproponował on wysokość odszkodowania. Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że brak jest potwierdzenia doręczenia Skarżącemu pisma inwestora z [...] października 2018 r., co zresztą zostało podniesione w skardze, i z czym zgadza się Wojewoda, jednak Sąd uznał to pismo za pojedynczy element procesu negocjacyjnego, którego ramy i treść dają się doskonale odtworzyć za pomocą pozostałych dokumentów, w tym zgromadzonej i skutecznie doręczonej korespondencji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie Skarżącego złożona przez inwestora propozycja miała charakter jednostronny i pozorny, przy czym o pozorności świadczyć miał fakt złożenia propozycji obiektywnie niemożliwej do przyjęcia lub w oczywisty sposób mającej doprowadzić do jej odrzucenia. Rzeczywiście, Skarżący w piśmie z [...] października 2018 r. proponował wynagrodzenie za ustanowienie służebności w kwocie 30.000 zł. w miejsce proponowanej przez inwestora kwoty 8000 złotych. Z pisma tego wynika, że w ocenie Skarżącego planowana inwestycja doprowadzi do zmniejszenia wartości jego działki i niekorzystnie wpłynie na planowaną przez niego działalność rolniczą (brak możliwości nawadniania za pomocą deszczowni). Sąd kasacyjny dostrzega, że zgodnie z decyzją organu drugiej instancji obszar trwałego zajęcia nieruchomości wynosi 2.809,92m2, przy czym szerokość pasa trwałego zajęcia nieruchomości wynosić ma 8,8m. Na obszarze tym planowane było umiejscowienie jednego słupa o rozpiętości ramion 6,8m2 i powierzchni zajęcia terenu 8,5073m2. Linia energetyczna miała składać się z 4 przewodów zawieszonych w przedziale wysokości od pułapu większego niż 5,85m do 26,4m nad gruntem. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak dowodów które pozwoliłyby na ustalenie, że rzeczywiście przedstawiona przez inwestora oferta miała charakter propozycji obiektywnie niemożliwej do przyjęcia. Wniosku takiego nie uzasadnia sama rozbieżność kwot wskazywanych przez inwestora i przez Skarżącego czy zakres planowanego zajęcia nieruchomości. Skarżący nie wyjaśnił ani na etapie postępowania administracyjnego ani na etapie postępowania sądowego dlaczego w jego ocenie proponowana przez inwestora kwota jest obiektywnie niemożliwa do przyjęcia. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że przebieg planowanej linii energetycznej zgodny był z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak ustaliły organy, a ustaleń tych Skarżący nie kwestionował, stanowiąca jego własność działka położona była na terenach rolniczych i terenach elektroenergetycznych. Już samo takie przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczało możliwość korzystania z niej jak również mogło mieć wpływ na jej wartość. W konsekwencji, w świetle materiału dowodowego sprawy brak jest podstaw dla uznania, że propozycje przedstawiane przez Inwestora miały charakter pozorny. Co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza przeprowadzenie rokowań. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2.a petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że został on wadliwie sformułowany. Skarżący jako wzorzec kontroli przywołał przepis prawa materialnego to jest art. 124 ust. 3 u.g.n. w powiązaniu z przepisem wynikowym, to jest art. 151 p.p.s.a. Sformułowanie zarzutu świadczy o tym, że Skarżący za jego pomocą kwestionuje w ustalenia faktyczne, przyjęte przez Sąd za podstawię kontroli zgodności prawem zaskarżonej decyzji. Tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.