VIII SA/Wa 882/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we Wsi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja z 20 sierpnia 2021r. Dyrektora ARiMR w W. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w całości decyzję nr [...]z dnia 16 grudnia 2021r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 (PROW 2014-2020). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in., że 14 czerwca 2020 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek Spółki dla [...] o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 rok w oparciu o § 19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 414 ze zm.). We wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 Strona wnioskowała o przyznanie płatności w ramach następujących wariantów: wariant 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni [...] ha; wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni [...] ha; wariant 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni [...] ha. W dniu 15 lipca 2020 roku do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęła informacja o wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie Strony. Kierownik BP ARiMR w L.21 lipca 2020 r wystosował pismo do Strony a, 12 sierpnia 2020 r. Strona poinformowała Kierownika BP ARiMR o kontynuowaniu podjętego zobowiązania. W dniu 16 grudnia 2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] na mocy której przyznał płatności w łącznej wysokości 45 527,03 (czterdzieści pięć tysięcy pięćset dwadzieścia siedem złotych trzy grosze) zł. Od powyższej decyzji, 4 stycznia 2021r., złożył odwołanie W. L. reprezentujący Spółkę dla [...]. Skarżący wskazał, że granice działek rolnych Wspólnoty mają nieregularny kształt na który mają wpływ rzeki W. i K.. Decyzją nr [...] Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z 16 grudnia 2020 r. wydaną przez Kierownika BP ARiMR w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 10 maja 2021r. skierowano do oględzin terenowych działki deklarowane przez producenta, a 25 czerwca 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął protokół z oględzin przeprowadzonych w gospodarstwie producenta 19.05.2021 r. W wyniku ponownie przeprowadzonej kontroli administracyjnej 8 lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał płatności w łącznej wysokości 45 527,03 zł, w tym: - kwotę 23 995,03 zł, w wariancie 4.4 wynikającą z pomniejszenia płatności o 14 416,37 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz nałożył sankcję w wysokości 18 110,99 zł; - kwotę 9 026,09 zł, w wariancie 4.5 wynikającą z pomniejszenia płatności o 6 017,41 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz nałożył sankcję w wysokości 6 473,98 zł; - kwotę 12 505,91 zł, w wariancie 4.8 wynikającą z pomniejszenia płatności o 5 990,22 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz nałożył sankcję w wysokości 7 096,19 zł oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. W uzasadnieniu Organ stwierdził, iż w wariancie 4.4, 4.5 oraz 4.8 rolnik nie przestrzega wymogu koszenia, pozostawiając inna część niekoszoną niż tą, którą została zaznaczona na materiale graficznym oraz nie przestrzega wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej. 26 lipca 2021r. W.L. reprezentujący Spółkę dla [...] złożył odwołanie od decyzji nr [...]. Skarżący podniósł, że powierzchnia zmierzona w ramach działek referencyjnych w skutek przeprowadzonej kontroli w dniach 19 maja 2021 r do 8 czerwca 2021 r za pomocą systemu GPS jest niezgodna z decyzją nr [...] z 8 lipca 2021 r. Wskazał, że w ramach wariantu 4.4, powierzchnia działki nr [...] zadeklarowana we wniosku wynosiła 1,50 ha. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono powierzchnię [...] ha natomiast w w/w decyzji widnieje zapis 1,49 ha. Ponadto wskazał, że w przypadku powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności w wariancie 4.8 organ I instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił wysokość zmniejszenia działki rolnej E1 skoro podczas kontroli stwierdzono, że działka ewidencyjna [...] wynosi 18,21 ha a nie 17,49 ha jak w/w decyzji. Skarżący podniósł, że dane zawarte w decyzji nr [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. są takie same jak w decyzji nr [...] z 8 lipca 2021 r. Skarżący nie zgodził się z ograniczeniem płatności i nałożeniem sankcji wieloletnich. Podniósł, że granice działek rolnych Spółki mają kształty nieregularne (w części granicami są brzegi wód płynących i starorzeczy), co powoduje zmiany granic przez nieuregulowane brzegi rzeki W. i K., które corocznie zalewają i podtapiają działki Spółki. Według Skarżącego nieregularne kształty działek są bardzo trudne w pomiarach w terenie a jeszcze trudniejsze do zmierzenia na odwzorowaniu terenu w programie komputerowym. Powierzchnia trwałych użytków zielonych, nie wykoszona w danym roku daje na wizualizacjach złudne wrażenie nieuprawnionej, a nieregularne granice zlewają się i nakładają się na siebie. Na sąsiednich działkach, nienależących do Spółki, rosną wysokie drzewa, których cień na ortofotomapach wygląda jak nieużytek co jest niezgodne z rzeczywistością. Skarżący podniósł, że w wydane przez BP w L. Decyzji nie ujęto specyfiki trwałych upraw zielonych w obszarze oddziaływania dużych rzek, gdzie granicami działek są zmieniające się brzegi działek. Działki [...] oraz [...].leżą bezpośrednio w rejonie zalewowym rzeki W.i jej dopływów, w tym rzeki K., a granice tych działek mogą w wyniku powodzi zmieniać nieznacznie swoje granice. Pozostałe działki jak i całe gospodarstwo leży w strefie oddziaływania wcześniej wymienionych rzek, które od zamierzchłych czasów narzucają ekstensywny sposób gospodarowania na tych terenach. Uzasadniając w/w decyzję z 20 sierpnia 2021r. organ II instancji przytoczył i omówił przepisy mające zastosowanie w spawie dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej a w szczególności przepisy rozporządzenia z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu i przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U z 2015r., poz. 415, ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem MRiRW" oraz ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2021, poz. 182) dalej "ustawa PROW". Omówiony został również art. 32 ust. 4 rozporządzenia UE nr 1307/2013 zgodnie z którym obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Organ Odwoławczy poinformowal, że ponownie przeanalizował wszystkie dowody będące podstawą rozstrzygnięcia Organu I instancji, w tym ortofotomapy dostępne w systemie informacji geograficznej. Wziął również pod uwagę deklarację rolnika zawartą we wniosku na rok 2020 i na załącznikach graficznych, oględziny terenowe przeprowadzone w gospodarstwie rolnika w czerwcu 2021 roku w ramach wniosku złożonego na rok 2020 oraz podjęte zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w 2018 roku. Organ wskazał, że w ramach wariantu 4.4 stwierdzono, iż powierzchnia zadeklarowana przez Spółkę dla [...] dla działki ewidencyjnej [...] jest większa niż podjęte zobowiązanie. Powierzchnia stwierdzona wynosi 1,50 ha a podjęte zobowiązanie na tej działce to 1,49 ha. Powołując się na § 5 ust.1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie przyznał płatności do działki ewidencyjnej [...] tylko do wysokości podjętego zobowiązania. Prawidłowo wykluczono powierzchnię 0,01 ha. Organ Odwoławczy odniósł się również do jednego z wymogów do których zgodnie z §4 ust. 2 pkt.5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego rolnik lub zarządca jest zobowiązany do pozostawienia nieskoszonego fragmentu działki rolnej o powierzchni wynoszącej 15%-20% powierzchni tej działki. Wskazał iż Spółka w żadnym wariancie nie przestrzegała w/w wymogu. Organ biorąc pod uwagę § 33 ust.1 oraz 3 w/w rozporządzenia stwierdził, ze słusznie została zmniejszona płatność w 2020 roku o kwotę 6 349, 97 zł w wariancie 4.4, o kwotę 2858, 27 w wariancie 4.5 oraz o kwotę 3 400,76 zł w wariancie 4.8. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR po przeanalizowaniu oświadczenia W. L., reprezentującego Spółkę o problemach z koszeniem pod kątem rozważenia wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie skarżącej spółki stwierdził, iż organ I instancji słusznie nie uznał złożonego oświadczenia potwierdzającego wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie ponieważ reprezentujący spółkę 12 sierpnia 2020 r złożył pismo, w którym poinformował Kierownika BP w L., że mimo zalania części gruntów Spółka kontynuuje podjęte zobowiązania. Odnosząc się do twierdzeń z odwołania wskazał, że organy ARiMR zmniejszyły płatności ze względu na przedeklarowanie w ramach wariantu 4.4 oraz 4.8 ze względu na zadeklarowanie do płatności powierzchni większej niż podjęte zobowiązanie w 2018 roku. Wyznaczona powierzchnia na działkach rolnych [...] nie miała wpływu na przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Wskazał, iż nałożone sankcje wynikają z nieprzestrzegania przez Spółkę wymogu określonego w załączniku nr 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego tj. pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej oraz pozostawienia w dwóch kolejnych latach innych fragmentów nieskoszonych na w/w działkach rolnych. Wyznaczona powierzchnia MKO na działkach rolnych [...] nie miała wpływu a nałożone sankcje wieloletnie. Powołując się na art. 27 ust. 3 ustawy o PROW podkreślił, że to na Stronie ciąży obowiązek udowodnienia swoich stwierdzeń. Same twierdzenia rolnika, nie poparte żadnymi dowodami, są dla organu niewiarygodne i nie stanowią dowodu w sprawie. W świetle powyższego przepisu według Organu, strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Jeżeli strona nie przedstawi w toku postępowania dowodów, z których w ocenie organu jednoznacznie będzie wynikać, iż spełnia przesłanki do przyznania płatności, organ na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy uznaje daną okoliczność za nieudowodnioną. Organ II instancji, po przeanalizowaniu akt sprawy, stwierdził, że nie wynika z nich, aby rolnik wykazał w toku postępowania dowód podważający ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni spornych działek oraz naliczonych sankcji. Na powyższą decyzję W. L., reprezentujący Spółkę dla [...] złożył skargę do tut. Sądu., zarzucając: a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń dotyczących braku wykazania przez skarżącego faktu rzeczywistej zadeklarowanej płatności, - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji na decyzję przyznającą jednolitą płatność obszarową i uchylenie sankcji, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia przez organ w sposób prawidłowy powierzchni zadeklarowanej do płatności, gdyż nie dokonano rzeczywistych pomiarów. Skarżący podał, że kontrola w niniejszej sprawie odbyła się dwukrotnie ale powierzchnia została sprawdzona jedynie za pomocą systemu GPS. Wskazał, że powierzchnia działki nr [...] zadeklarowana we wniosku wynosiła 1,50 ha, kontrola za pomocą urządzenia wykazała powierzchnię [...]ha a w decyzji widnieje zapis 1,49 ha. Ponadto, co do wariantu 4.8 organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił wysokość zmniejszenia działki rolnej E1 skoro podczas kontroli stwierdzono, że działka ewidencyjna [...] wynosi 18,21 ha, a nie 17,49 ha jak w decyzji. Skarżący nie zgodził się z ograniczeniem płatności jak i nałożeniem sankcji. Według Skarżącego granice działek rolnych, których decyzja dotyczy mają nieregularne kształty, gdyż nieuregulowane brzegi rzeki K. i W. corocznie zalewają i podtapiają działki co sprawia, że trudno jest dokonać precyzyjnych pomiarów, a zatem dokonywanie pomiarów jedynie poprzez GPS daje wyniki dalece chybione. Powierzchnia trwałych użytków zielonych, która w danym roku nie jest wykoszona daje na wizualizacji nieprawidłowe złudzenie, że jest nieuprawiana, a nieregularne granice zlewają się i nakładają na siebie. Z kolei na sąsiednich działkach nienależących do spółki rosną wysokie drzewa rzucające cień, przez co na mapach wygląda to jak nieużytek, co nie jest zgodne z rzeczywistością. Stąd też, według Skarżącego, w programie eWniosekPlus naniesienie i odwzorowanie powierzchni nie jest możliwe i stąd organ stwierdza niezasadnie rozbieżności. Dodatkowo Skarżący zwrócił uwagę, że w wydanej przez BP L. decyzji nie ujęto specyfiki trwałych upraw zielonych w obszarze oddziaływania dużych rzek, gdzie granicami działek są zmieniające się brzegi działek działki nr [...] leżą bezpośrednio w rejonie zalewowym rzeki W. jej dopływów oraz rzeki K., a granice tych działek mogą na skutek wylania rzeki zmieniać swe granice. Według Skarżącego należy dokonać pomiarów w sposób rzeczywisty na nieruchomości, a nie za pomocą systemu GPS czy też w oparciu o mapy elektroniczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, tj. ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego czy postępowania, sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się powyższymi przesłankami, uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest okoliczność, że zaskarżoną do Sądu decyzją z 20.08.2021 r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., a zatem decyzję wyeliminowaną z obiegu prawnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy i prawidłowo w tej części ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, cyt. decyzja z 16 grudnia 2020 r. o [...] była już przedmiotem odwołania z dnia 4 stycznia 2021 r. Decyzja ta była też już przedmiotem rozstrzygnięcia Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia 26 lutego 2021 r., który decyzją nr [...]z w/w daty uchylił decyzję z 16 grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy nie rozstrzygnął o decyzji będącej przedmiotem odwołania złożonego w dniu 26.07.2021 r. tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...]. Marginesowo Sąd zauważa, że decyzja organu II instancji zawiera inne dane dotyczące powierzchni działek aniżeli te wynikające z kontroli z dnia 10 maja 2021 r. I tak np.: organ wskazuje, że w ramach wariantu 4.4 powierzchnia stwierdzona w działce ewidencyjnej [...]wynosi 1,50 ha i jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania na tej działce 1,49 ha o 0,01 ha podczas gdy kontrola wykazała powierzchnię 2,36 ha. W ramach wariantu 4.8 stwierdzono, że dla działki ewidencyjnej o nr [...] na której zadeklarowano działkę rolną E1 do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na powierzchni 4,29 ha stwierdzono, ze powierzchnia działki która jest połozona na obszarze OSO wynosi 4,06 ha, podczas gdy kontrola wykazała 4,44 ha. Analiza powyższego prowadzi do wniosku, że wbrew deklaracji organu odwoławczego decyzja nie uwzględnia wyników ostatniej kontroli, zatem wada komparycji decyzji nie stanowi jedynie omyłki pisarskiej. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor ARiMR winien rozpoznać odwołanie od właściwej decyzji, po prawidłowym, uwzględniającym całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego ustaleniu stanu faktycznego.