II SA/Wa 2296/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwany dalej "Skarżącym") wnioskiem z [...] czerwca 2020r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, powołując art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), zwróciło się do Agencji Rezerw Materiałowych z siedzibą w [...] (obecnie Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych, zwana dalej "Agencją") o udostępnienie przez platformę e-PUAP informacji: - czy respiratory, o których mowa w artykule [...], znajdują się w magazynach Agencji, - jeśli tak, podanie ile respiratorów jest w dyspozycji Agencji, oraz podanie adresów magazynów, w których się znajdują. 2. Agencja pismem z [...] lipca 2020r. poinformowała Stowarzyszenie, że decyzją organu nadzorującego, sprzęt, którego dotyczy zapytanie, stanowi strategiczną rezerwę materiałową. 3. Skarżący pismem z 23 listopada 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Agencji w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z [...] czerwca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2021r. sygn. akt II SAB/Wa 796/20, zobowiązał Prezesa Agencji do rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] czerwca 2020r. 5. Prezes Agencji decyzją z [...] maja 2021r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] czerwca 2020r. odmówił udostępnienia informacji w ww. zakresie. W podstawie prawnej powołał m.in. art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78. poz. 483, ze zm., zwanej dalej "Konstytucją RP"), art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256, ze zm., zwanej dalej "k.p.a."). Prezes Agencji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p., bo dotyczy funkcjonowania dysponenta informacji publicznej, ale dostęp do żądanych informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na ochronę informacji niejawnych. Prezes Agencji przywołał wyrok NSA sygn. akt I OSK 2248/16, z którego wynika, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnych organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem. Również ewentualna negatywna odpowiedź na sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania, mogłaby prowadzić do udostępnienia informacji niejawnej. Respiratory, zgodnie z ustawą z 17 grudnia 2021r. o rezerwach strategicznych (Dz.U. z 2021r., poz. 255, zwana dalej "u.r.s."), stanowią rezerwy strategiczne, wobec tego, dane dotyczące asortymentu, ilości oraz miejsc przechowywania respiratorów, ze względu na kluczowy charakter rezerw strategicznych, w szczególności w związku ze zwalczaniem epidemii COVID-19, stanowią informacje niejawne w rozumieniu u.o.i.n i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Ponadto, z uwagi na ochronę informacji niejawnych, części informacji objętych wnioskiem, nadano klauzula tajności w trybie u.o.i.n. Prezes Agencji, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 772/18, wyjaśnił, że pozostałe dane, pomimo braku ich oklauzulowania, stanowią informacje niejawne, co prowadzi do ograniczenia ich udostępnienia. Do ochrony takich informacji wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., bez konieczności nadania im klauzulę niejawności. Ujawnienie tych informacji mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli, a także byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Udostępnienie żądanych danych mogłoby również doprowadzić do problemów związanych ze zwalczaniem epidemii COVID-19. 6. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2021r. wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa Agencji z [...] maja 2021r. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - przez błędne uznanie, że istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia wnioskowanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych; - art. 107 § 3 k.p.a. - przez faktyczny brak uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że jeżeli żądana informacja publiczna korzysta z ochrony w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych i o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia ma obowiązek ustalenia i wykazania, że informacje te objęte są tajemnicą. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa do informacji, muszą być proporcjonalne i odpowiednio wyważone, by nie naruszyć istoty tychże praw. Prezes Agencji nie przedstawił argumentów, które przemawiały za tak skrajnie posuniętą niejawnością działań organów władzy. Uznanie argumentów organu oznaczałoby, że obywatele nie mieliby podstaw do oceny, czy np. władze zadbały o odpowiednią liczbę respiratorów na czas pandemii, a tym samym brak byłoby podstaw do uznania, czy Minister Zdrowia i inne organy spełniają prawidłowo swoje funkcje. Skarżący wskazał, że brak szczegółowego uzasadnienia decyzji powoduje, że nie wiemy które informacje i w jakim zakresie opatrzono odpowiednią klauzulą, a które nie, i z jakiej racji organ uznał, że żadna z tych informacji nie podlega udostępnieniu - a także, czy wobec konkretnych informacji motywy były takie same, czy też rożne. Prezes Agencji nie uprawdopodobnił wskazanego w uzasadnieniu decyzji zagrożenia, nie wskazał, jakie są szanse na jego zajście, ani nawet jakie byłyby możliwe jego skutki. 7. Prezes Agencji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonew zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że Prezes Agencji zarządzeniem z [...] lutego 2015r. nr [...] w sprawie ochrony informacji niejawnych wytwarzanych i przetwarzanych w Agencji i zasad ich klasyfikowania objął instytucjonalną ochroną informacje o stanie rezerw strategicznych w zakresie danych dotyczących ilości, asortymentu i miejsc przechowywania rezerw, jeżeli jednocześnie wymienione są co najmniej dwie ze wskazanych wyżej danych. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), powołano do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach ww. kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a. 3. Zdaniem Sądu skarga analizowana pod tym kątem podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ww. Agencji nie naruszała przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny podano przesłanki, jakimi kierował się Prezes Agencji zajmując stanowisko w sprawie. Wbrew zarzutom skargi Prezes Agencji dokonał analizy merytorycznej wniosku Skarżącego pod kątem możliwości zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nie kwestionując, że żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu w świetle materiałów załączonych do skargi i istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, choć nieujawnionych wcześniej Skarżącemu, należało za prawidłowe uznać stanowisko Prezesa Agencji, że dostęp do żądanych przez Skarżącego informacji publicznych, z uwagi na zakres, który miałby być ujawniony, podlegał ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na ochronę informacji niejawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, między innymi, z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnych, organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem. Również ewentualna negatywna odpowiedź na sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania, mogłaby prowadzić do udostępnienia informacji niejawnej. W tym kontekście zasadne było przywołanie przez Prezesa Agencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA sygn. akt I OSK 2248/16, z którego wynika, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnych, organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem. Rację miał także Prezes Agencji, wskazując, że respiratory, zgodnie z ustawą z 17 grudnia 2021r. o rezerwach strategicznych (Dz.U. z 2021r., poz. 255, zwana dalej "u.r.s.") stanowią rezerwy strategiczne. Jakkolwiek organ nie powołał się w uzasadnieniu decyzji na konkretny przepis u.r.s., tym niemniej respiratory mieszczą się w definicji zawartej w art. 2 pkt 4 u.r.s. i w tym kontekście nie sposób zakwestionować stanowiska Prezesa Agencji. Tym samym ww. wadliwość nie stanowiła istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Sąd wskazuje również, że jakkolwiek Prezes Agencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost odwołał się jedynie do okoliczności nadania klauzuli tajności "części informacji objętych wnioskiem" w trybie ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie powołując się na konkrety, tym niemniej prawidłowo podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ujawnienia żądanych przez Skarżącego danych w zakresie ilości, miejsca składowania, kierunków i częstotliwości dostaw groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażałoby na szwank działania organów chroniących te wartości. Wbrew zatem stanowisku prezentowanemu w skardze, dane dotyczące asortymentu, ilości oraz miejsc przechowywania respiratorów, ze względu na kluczowy charakter rezerw strategicznych, także w związku ze zwalczaniem epidemii COVID-19, mogły być uznane przez Prezesa Agencji w zaskarżonej decyzji za stanowiące informacje niejawne w rozumieniu u.o.i.n. Za takim stanowiskiem przemawiało również załączone do odpowiedzi na skargę zarządzenie Prezesa Agencji nr [...], które wydano na mocy art. 29 ust. 1 i 3 u.r.s. Z § 1 tego zarządzenia wynika, że Prezes Agencji, mając na względzie ochronę informacji niejawnych wytwarzanych i przetwarzanych oraz zasad ich klasyfikowania przyjął, że informacjami, które podlegają ochronie w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych są dane dotyczące ilości, asortymentu i miejsc przechowywania rezerw strategicznych, jeżeli jednocześnie wymieniane są co najmniej dwie ze wskazanych danych. Skarżący we wniosku z 16 czerwca 2020r. o udzielenie informacji publicznej wnosił o ujawnienie liczby respiratorów oraz adresów magazynów, w których się one znajdują. Tym samym w wyniku udzielenia ww. informacji publicznej doszłoby do ujawnienia jednocześnie trzech informacji: nazwy asortymentu, jego ilości i miejsca przechowywania. Nie sposób więc również z tego powodu zakwestionować stanowiska Prezesa Agencji, że zakres żądanych przez Skarżącego informacji nie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p., z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., więc prawidłowe było wydanie zaskarżonej decyzji, choć zawierała ona pewne mankamenty proceduralne, choć niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazuje również, że nawet jeśli rodzajom danych żądanych przez Skarżącego, nie nadano by klauzuli niejawności, to i tak należałoby je uznać za informacje niejawne, z uwagi na jednoczesne ujawnienie w odpowiedzi na ww. wniosek trzech rodzajów informacji konkretnych i jednoznacznie wskazujących, gdzie znajdują się konkretne urządzenia, ważne z punku widzenia ochrony zdrowia. W orzecznictwie bowiem wielokrotnie podkreślano, że do ochrony informacji niejawnych wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., bez konieczności nadania im klauzuli niejawności (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 772/18). W związku z tym Sąd, rozumiejąc kontekst złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, podziela stanowisko Prezesa Agencji, że ujawnienie żądanych przez Skarżącego danych mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli, a także byłoby niekorzystne z punktu widzenia ochrony zdrowia. W tym kontekście brak szczegółowo umotywowania zaskarżonej decyzji nie może być poczytany przez Sąd za naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa (art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy. 4. Sąd, reasumując stwierdza, że stosownie do powyższych rozważań za zgodną z obowiązującym prawem należało uznać zaskarżoną decyzję. Skarga w związku z tym podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 P.p.s.a.