II OSK 1428/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 14/22 w sprawie ze skargi X w [...] na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 11 marca 2022 r., II SAB/Kr 14/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę X w [...] (dalej skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...](dalej PINB w [...]) w przedmiocie rozbudowy obiektu. Podstawą odrzucenie skargi był przepis art. art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) Od tego postanowienia skargę kasacyjną wniosła X w [...]. Na podstawie art. 174 § 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zaskarżyła w całości postanowienie WSA w Krakowie, wnosząc o jego o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, przyjmując, iż wniesienie skargi kasacyjnej na bezczynność jest niedopuszczalne z tej przyczyny, że w sprawie wydana została decyzja administracyjna przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].10.2021 r., nr [...], mimo, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczyła zgłoszeń, które nie były objęte ww. decyzją, w zakresie których Organ nie podjął żadnych czynności; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi na bezczynność, w sytuacji gdy skarga na bezczynność, z uwagi na brak działania organu administracji publicznej była uzasadniona. W uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej zawarto rozważania na poparcie przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie natomiast z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie natomiast do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna X w K [...] nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są usprawiedliwione. Szczegółowej analizy wymagało, czy w związku z uchwałą składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 skarga X w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powinna podlegać odrzuceniu. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarga złożona przez skarżącą było nieskuteczna bowiem została złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z art. 52 § 1 p.p.s.a., wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie trybu wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane wyżej przepisy dopełnia art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Należy zauważyć, że regulacje te obowiązywały w momencie wniesienia skargi przez X w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, kreując obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidując ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Tylko bowiem skutecznie wniesione ponaglenie czyni dopuszczalnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 września 2020r. II OSK 3732/18, zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne. W związku z powyższym podkreślić należy, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], którego prowadzenie w bezczynny i przewlekły sposób zakwestionowała skarżąca w skardze z 2 grudnia 2021 r., zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z 10 lipca 2018 r. w sprawie rozbudowy budynku gastronomicznego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] Krowodrza przy ul. [...]w [...], zrealizowanej bez zgody administracji architektoniczno – budowlanej. W toku prowadzonego postępowania, 4 października 2021 r. (data prezentaty urzędu) do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęło ponaglenie X w [...] z 29 września 2021 r. Następnie PINB w [...] wydał decyzję nr [...] z [...] października 2021 r. orzekając, co do istoty sprawy i nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części budynku gastronomicznego zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, w sposób niezgodny z przepisami techniczno – budowlanymi. Postępowanie to zostało więc zakończone przed wniesieniem skargi z 2 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu 16 grudnia 2021 r.). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że ponaglenie z 29 września 2021 r. zostało wniesione przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania – 4 października 2021 r. Co istotne, środek osiągnął zamierzony skutek, bowiem organ wydał decyzję z [...]października 2021 r., nr [...], kończąc tym samym postępowanie administracyjne przed PINB w [...]. W kontekście powyższych rozważań, zdaniem NSA, słusznie Sąd I instancji w realiach tej sprawy zaznaczył, iż pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. A zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Stąd właściwie odniesiono ustalony w tej sprawie stan faktyczny sprawy do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, w której Sąd ten stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Trafnie wskazano, iż z motywów tej uchwały wynika wprost, że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. To, że wyrażone w uchwale stanowisko odnosi się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, nie ma istotnego znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji, gdyż ten zasadnie zauważył w motywach zaskarżonego postanowienia, że jednak należy mieć na względzie, że zarzut bezczynności lub przewlekłości ocenia się przez pryzmat sposobu realizacji kompetencji określonego organu. Jeśli zarzut bezczynności dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym, z perspektywy ww. uchwały, będzie wydanie decyzji kończącej postępowanie przez ten organ. Ta zaś decyzja nie ma w momencie jej wydania przymiotu ostateczności, skoro przysługuje od niej odwołanie. Ten pogląd podzielany jest w pełni przez Sąd odwoławczy. Wobec powyższego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, kiedy skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania zostaje wniesione po zakończeniu postępowania w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego, uznać należało, że rozpoznanie tejże skargi było niedopuszczalne i skarga taka powinna ulec odrzuceniu, jak słusznie uczynił w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji. Skarga do sądu wywiedziona po wydaniu decyzji PINB w [...] z [...]października z 2021 r. nr [...]była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W realiach tej sprawy nie było też podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skoro nie ujawniono zarzucanej organowi nadzoru budowlanego bezczynności czy przewlekłości. Stąd zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jawi się jako całkowicie chybiony. Przywoływana w skardze kasacyjnej argumentacja o nieobjęciu wydaną decyzją całości żądania strony, nie może być podstawą do orzekania przez Sąd pierwszej instancji o bezczynności czy przewlekłości, gdyż takie twierdzenie stanowi podstawę do wniesienia odwołania od wydanej decyzji nr [...]z [...] października 2021 r. Skoro jak wyżej zaznaczono, postępowanie przed organem pierwszej instancji się zakończyło a zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyła tego organu, to w takiej sytuacji jak słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji odpada cel skargi na bezczynność, a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, o której stanowi ww. uchwała. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.