II SA/Po 461/21

Dnia 11 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 roku sprawy ze skargi Ł. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r.nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Ł. F. (zwana dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą") złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy, które obowiązywało do dnia [...] maja 2020 r. Wnioskodawca oświadczyła także, że nie toczy się wobec niej postępowanie o przyznanie, ani nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, została powiadomiona, że zasiłek nie przysługuje w przypadku uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, a o ewentualnym przyznaniu jej tego dodatku, poinformuje organ. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją z 2016 r.") Prezydent Miasta O. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł miesięcznie na okres [...]. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent zmienił decyzję z 2016 r. w ten sposób, że przyznał wnioskodawcy świadczenie w okresie [...] w kwocie [...]zł, a w od [...] listopada 2019 r. – w kwocie [...]zł. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Prezydent wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnienia, czy złożyła kolejny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czy otrzymała już nowe orzeczenie, czy spełnia warunki do kontynuacji świadczenia , czy jest zainteresowana wydłużeniem okresu przyznania świadczenia? Wezwanie wynikało z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą o koronawirusie"). W dniu [...] maja 2020 r. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. sporządził notatkę urzędową, z której wynika, że wnioskodawca dwa dni wcześniej tj. [...] maja 2020 r. złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, wnioskodawca jest zainteresowana przedłużeniem świadczenia oraz została pouczona o obowiązku przedłożenia odpisu nowego orzeczenia o niepełnosprawności jak i wniosku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent zmienił decyzję z 2016 r. w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia w ten sposób, że przedłużył okres przysługiwania zasiłku od dnia [...] czerwca 2020 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent powiadomił wnioskodawcę, że w związku z wydaniem jej nowego orzeczenia o niepełnosprawności, decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. wygasła. Jeżeli wnioskodawca chce pobierać nowe świadczenie, powinna złożyć nowy wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Dnia [...] lutego 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wpłynął wniosek wnioskodawcy o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączono odpis nowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] czerwca 2020 r. Jest ono aktualne aż do dnia [...] czerwca 2023 r. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent powiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązania jej do zwrotu za okres [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezydent przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny na okres [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezydent uznał zasiłek pielęgnacyjny wypłacony wnioskodawcy za okres [...] w łącznej kwocie [...]zł za nienależnie pobrane świadczenie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że orzeczenie o niepełnosprawności wnioskodawcy z dnia [...] maja 2016 r. utraciło ważność w dniu [...] lipca 2020 r. tj. w dniu kiedy nowe orzeczenie o niepełnosprawności stało się prawomocne. Z tym dniem wygasła również decyzja z 2020 r. zmieniająca okres przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") wnioskodawca była zobowiązana do natychmiastowego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego. O fakcie wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności powiadomiono organ I instancji w dniu [...] lutego 2021 r. W okresie [...] wypłacono wnioskodawcy kwotę [...]zł. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. tę kwotę uznano za nienależnie pobraną. W terminowo wniesionym odwołaniu wnioskodawca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji organu I instancji. Wnioskodawca przedstawiła argumentację słusznościową nie podnosząc żadnych konkretnych zarzutów. Stwierdziła, że mogła popełnić błąd, że nie przedłożyła wniosku o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale jest osobą starszą i schorowaną. Ponadto, kwota [...]zł jest kwotą, której zapłacenie jest ponad jej możliwości finansowe. Zasiłek jest jej niezbędny do kontynuowania leczenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie zakwestionowała tej okoliczności, że pomimo posiadania orzeczenia o niepełnosprawności nie złożyła stosownego wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego. Wnioskodawca została pouczona w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. o obowiązku powiadomienia organu I instancji o wydaniu nowego orzeczenia. Tego nie uczyniła, a więc nie może powoływać się na nieznajomość przepisów, skoro te były przedstawione w treści decyzji. Wnioskodawca dysponowała nowym orzeczeniem od dnia [...] czerwca 2020 r. i jej obowiązkiem było złożenie nowego wniosku. Ta postawa, zdaniem Kolegium, spełniła dyspozycję z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu działając samodzielnie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania, wskazując także, że jest osobą po przebytym udarze mózgu, a stąd jej zdolności poznawcze są znacznie ograniczone. Jak wskazała Skarżąca, w momencie wypłacania jej zasiłku miała ważne orzeczenie o niepełnosprawności. Organ II instancji pominął treść art. 30 ust. 9 u.ś.r., a więc przepis kompetencyjny do zwolnienia jej z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż ziściły się szczególne okoliczności. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Nie znaleziono podstaw do uwzględnienia zarzutów, a chęć umorzenia postępowania pojawiła się dopiero w skardze. Nie można w tym momencie orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga per se zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o koronawirusie. Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy u.ś.r. Należy jednakże zwrócić uwagę także na przepisy ustawy o koronawirusie, których błędna wykładnia przeprowadzona przez organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) stanowiła zarzewie sporu pomiędzy Skarżącą a Kolegium. Kierując się powołanym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o zasadności skargi, jednakże z innych względów niż podniesione w jej treści twierdzenia. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Proces wypłacania Skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, jak i jego kres zbiegły się z wybuchem pandemii wirusa SARS-CoV-2. Orzeczenie o niepełnosprawności Skarżącej zostało wydane do dnia [...] maja 2020 r. Ponieważ w tym czasie działalność wszystkich podmiotów i organów władzy publicznej oraz całego społeczeństwa wymagały przyjęcia odmiennego trybu działania, wszystkie czynności podejmowane przez te podmioty były podejmowane z uwzględnieniem restrykcji związanych ze stanem pandemii. Racjonalny prawodawca uwzględnił te okoliczności, dochodząc do wniosku, że "normalne" działanie podmiotów administracji publicznej będzie istotnie zaburzone. W związku z tym przyjęto ustawę o koronawirusie, która miała i ma na celu reagowanie na ziszczenie się okoliczności, które w stanie przed pandemią wiązałyby się z wystąpieniem określonych skutków prawnych. Jednym z tych rozwiązań było wydłużenie okresu obowiązywania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności osób dotkniętych różnymi schorzeniami, które uregulowano w art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o koronawirusie. Powołany przepis stanowi: "Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Sposób sformułowania zacytowanego przepisu dostarcza istotnych wątpliwości, co prowadzi do błędów w procesie jego wykładni. Powołany przepis należy rozumieć następująco. Jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii. Znamienne jest bowiem to, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] kwietnia 2021 r. stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii nie został odwołany, w związku z czym okresy, o których mowa w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o koronawirusie nie rozpoczęły swojego biegu. Innymi słowy, orzeczenie o niepełnosprawności Skarżącej wydane w dniu [...] maja 2016 r. jest nadal orzeczeniem ważnym tj. nie wygasło ono, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Przedstawione rozumienie art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o koronawirusie wiąże się nie tylko z jego brzmieniem, ale także celem, jaki przyświecał ustawodawcy. Stan zagrożenia epidemicznego SARS-CoV-2 jest na tyle niebezpieczny, że ustawodawca "odkłada" wygaśnięcie omawianego uprawnienia do momentu zakończenia tegoż stanu. Celowo wydłuża się termin zakończenia obowiązywania orzeczenia do 60 dni, aby dać szansę uprawnionym do zachowania ciągłości pobieranego świadczenia w związku z terminacją orzeczenia i wszcząć właściwe postępowanie w tej materii. To samo dotyczy sytuacji, w której uprawnionemu uda się szybciej pozyskać orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zatem upływ 60. dnia albo szybsze uzyskanie nowego orzeczenia kończy okres ważności orzeczenia wcześniejszego, który został wydłużony z mocy prawa. Powyższe oznacza, że nie ma i nie było podstaw do uznania, iż Skarżąca pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, który uzyskała na mocy decyzji z 2016 r., a następnie przedłużony decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Zasiłek ten jest nadal prawidłowo przyznanym świadczeniem i powinno być wypłacane tak długo, jak długo orzeczenie o niepełnosprawności Skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. jest orzeczeniem ważnym. Pozostanie ono tym orzeczeniem do momentu upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba, że przed tym dniem Skarżąca uzyska nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności. Podsumowując, skoro nie odwołano w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, orzeczenie o niepełnosprawności wydane wobec Skarżącej w dniu [...] maja 2016 r. jest z mocy prawa orzeczeniem ważnym, którego skutki trwają nadal tj. Skarżąca jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ten stan utrzyma się do dnia wygaśnięcia orzeczenia. Wygaśnie ono dopiero z upływem 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba, że Skarżąca przed tym dniem uzyska nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Na ten czas nie ziściła się żadna przesłanka, która wymagałaby od Skarżącej informowania Prezydenta o jakiejkolwiek zmianie stanu rzeczy, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.ś.r. Tym samym, nie ziściła się żadna przesłanka uzasadniająca uznanie pobranego świadczenia rodzinnego, jako świadczenia nienależnego (art. 30 ust. 2 u.ś.r.). To z kolei prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie będącym istotą postępowania przed tut. Sądem, również nie było zasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o koronawirusie sprawiła, że niezasadnie stwierdzono nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku). Uznając, że nie można było wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne w tym przedmiocie względem Skarżącej, gdyż nie ziściła się żadna niezbędna do tego przesłanka, postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w wyniku stwierdzenia, że zachodzą wskazane w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przesłanki dla umorzenia tego postępowania (pkt II. sentencji wyroku). Powołany przepis stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Nie było przyczyny wszczęcia postępowania administracyjnego, co wykazano powyżej, w związku z czym nie należało wszczynać tegoż postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), a postępowanie wszczęto powinno być umorzone (art. 105 § 1 k.p.a.).