I SA/Wa 1810/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2021 r. nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku J. N., decyzją z dnia [...] maja 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] października 1977 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., znak: [...] mocą której orzeczono o przejęciu od J. i S. małżonków N. na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsiach [...], [...], [...] i [...] (obecnie gm. [...], powiat [...], woj. [...]). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. N. (syn małżonków [...]). Wnioskodawca podniósł zarzut, że jego rodzice zostali "okradzeni z ich prywatnej własności". Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Minister wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. została wydana na podstawie przepisów art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie art. 9 ust. 2 tej ustawy przejęciu na własność Państwa podlegały tylko te gospodarstwa, które łącznie spełniały następujące przesłanki: 1) właściciel gospodarstwa rolnego osiągnął określony wiek wynoszący w przypadku mężczyzn 60 lat, a w przypadku kobiet 55 lat, albo został zaliczony do jednej z grup inwalidów; 2) w skład gospodarstwa wchodziło co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; 3) gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Organ wskazał, że przejmowane gospodarstwo stanowiło własność J. i S. małżonków N., co potwierdzają akty własności ziemi wydane przez Naczelnika Powiatu [...]: z dnia [...] stycznia 1974 r. znak: [...] dot. gruntów o pow. [...] ha położonych we wsi [...], z dnia [...] lutego 1974 r. znak: [...] dot. gruntów o pow. [...] ha położonych we wsi [...] i z dnia [...] stycznia 1974 r. znak: [...] dot. gruntów o pow. [...] ha położonych we wsi [...]. Z kolei z aktu własności ziemi z dnia [...] lutego 1974 r. znak: [...] wynika, że grunty o pow. [...] ha położone we wsi [...] stanowiły wyłączną własność J. N.. Z aktów własności ziemi wynika, że J. N. w dniu wydania kwestionowanej decyzji miał ukończone [...] lat, zaś S. N. [...] lata. Tym samym, zdaniem organu, właściciele spełniali pierwszą z ustawowych przesłanek. Omawiane gospodarstwo obejmowało obszar o pow. [...] ha. W jego skład wchodziły grunty leśne o pow. [...] ha, wodocieki o pow. [...] ha, tereny zabudowane o pow. [...] ha, pozostałą zaś powierzchnię zajmowały użytki rolne. Organ zaznaczył, że powierzchnia gruntów rolnych i leśnych zatem znacznie przekraczała pow. 2 ha, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Organ wskazał następnie, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), wydanego na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r., poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Minister wskazał, że w kwestionowanej decyzji naczelnik stwierdził "zagrożenie spadku produkcji rolnej" wskutek braku rąk do pracy i podeszły wiek właścicieli. Wskazał przy tym, że powierzchnia omawianego gospodarstwa jest znacznie większa od średniej powierzchni gospodarstwa w gminie. Ponadto gospodarstwo, według opinii służby rolnej, wykazuje niski poziom produkcji zwierzęcej, jak i roślinnej oraz "nie przewiduje się poprawy zwiększenia produkcji". Zdaniem Ministra informacje o stanie gospodarstwa zawarte w uzasadnieniu spornej decyzji znajdują potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy protokole nr [...] z posiedzenia Komisji Rolnictwa Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. W protokole podano, że w gospodarstwie pracuje J. N. (wiek [...] lata) z żoną (wiek [...] lata). Grunty są słabo zagospodarowane. Produkcja towarowa z gospodarstwa jest bardzo niska, budynki "słabe". Nie ma możliwości poprawy sytuacji w gospodarstwie". Organ wskazał, że w tej sytuacji Naczelnik Gminy zawiadomieniem z dnia [...] maja 1977 r. zawiadomił J. N. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa. Akta sprawy zawierają również protokół z przeprowadzenia lustracji omawianego gospodarstwa sporządzony w dniu [...] marca 1978 r. przez zespół specjalistów: P. M. - instruktora rolnego Urzędu Gminy w [...], M. B. kierownika gminnej służby rolnej i J. P. sołtysa wsi [...]. Z protokołu wynika, że plony gospodarstwa są niższe od przeciętnych we wsi na podobnych gruntach - w przypadku zbóż o [...] %, ziemniaków o [...] %. Nie były też przestrzegane terminy agrotechniczne siewu, sadzenia i pielęgnacji upraw. Minister wskazał, że mając to na uwadze zespół wydał opinię, że gospodarstwo należy zaliczyć do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Minister podał także, że w piśmie z dnia [...] września 1977 r. znak: [...] Naczelnik Gminy w [...] wskazał, że w gospodarstwie J. N. z uwagi na zbyt małą i nieregularną pomoc dzieci, a w związku z tym brak siły roboczej od kilku lat (5-6 lat), występują ciągłe opóźnienia w terminowym wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych, na przykład rokrocznie siew żyta dokonywany jest ok. [...] listopada i później, zbiory zbóż kończone we wrześniu. Ponadto gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji towarowej. W związku z tym postanowiono przejąć gospodarstwo za rentę. Minister podał także, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N., decyzją z dnia [...] października 1977 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołał się na treść protokołu Komisji Rolnictwa, że poziom produkcji w przejętym gospodarstwie jest niski, nie są prowadzone prawidłowo i w terminie zabiegi agrotechniczne. Właściciele gospodarstwa są w wieku emerytalnym, co nie daje gwarancji prawidłowego gospodarowania. Minister wskazał, że mając na uwadze istniejący materiał dowodowy brak jest podstaw, aby zanegować spełnienie przesłanek z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zdaniem Ministra organ orzekający w sprawie miał podstawy, by przyjąć, że przesłanki te zostały spełnione. Minister podkreślił, że ówczesne przepisy miały na celu w szczególności zapewnienie stosownych świadczeń osobom w podeszłym wieku, jak też najpełniejsze zagospodarowanie użytków rolnych umożliwiające osiągnięcie wysokiego poziomu produkcji rolnej. Minister wskazał, że przy dokonywaniu oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej. Rolą organu administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest ocena ówczesnych regulacji prawnych w świetle obecnych standardów i eliminowanie wcześniej wydawanych orzeczeń, z odwołaniem do rozszerzającego zrozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3379/18; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zaistnienie zatem przesłanki stwierdzającej nieważność musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Pewność obrotu prawnego wymaga, by ostateczne decyzje były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach. Rażące naruszenie prawa musi być tak znaczące oraz intensywne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej wynikająca z art. 16 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek wymienionych w tym przepisie jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretnie przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 529/09; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W ocenie Ministra w sprawie brak jest dowodów (dokumentów), które by podważały okoliczność spełnienia przesłanek określonych w przepisach, warunkujących przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsiach [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem Ministra zachowane zostały dokumenty przemawiające za tym, że przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, a więc brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] października 1977 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Istniejący w sprawie materiał dowodowy nie uprawnia również do twierdzenia, że w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie (terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. właściwego miejscowo naczelnika gminy - zgodnie z art. 31 ustawy oraz organ stopnia wojewódzkiego). Badana decyzja ma podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności. Minister wskazał, że z uwagi na to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, że w sprawie wystąpiła którakolwiek z wad wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a., należało orzec jak w rozstrzygnięciu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. N. (skarżący) wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że jego rodzice decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1977r zostali w bestialski sposób okradzeni z ich prywatnej własności. Gospodarstwo o powierzchni [...] h było ich własnością i całym życiem. Wskazał, że argumenty Ministerstwa Rolnictwa, że gospodarstwo rodziców było zaniedbane nie są prawdziwe. Wskazał, że może nie były w terminie wykonywane różne prace a to ze względu na to, że ojciec był bardzo dokładny i aby dokładnie wykonać prace to czas wykonania różnych prac się bardzo wydłuża i to było powodem ale urodzaje w gospodarstwie rodziców były bardzo wysokie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), która stanowiła materialnoprawną podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] października 1977 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., znak: [...], gospodarstwo rolne określone w ust. 1 (obejmujące co najmniej [...] ha gruntów rolnych i leśnych) mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przy czym ustawa nie definiowała pojęcia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Pojęcie to było sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) - wydanego jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) i nadal obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji. § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowił, że gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane (pkt 1) lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach (pkt 2), a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. Jednocześnie przepis § 1 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia zastrzegał, że ust. 1 nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych, w których grunty orne wskutek klęsk żywiołowych lub wypadków losowych, a w szczególności wskutek podtopienia, wynikającego z nieuregulowanych stosunków wodnych, nie mogą być całkowicie wykorzystywane rolniczo, grunty pozostają w czarnym ugorze lub w ramach zmianowania pól stanowią przemienne pastwiska, grunty klasy VI są przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują na charakter swoistej "sankcji prawnej" uregulowanej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. mającej zastosowanie w sytuacji braku aktywności rolnika. Mimo, jednak że rolnikowi przyznawano w takiej sytuacji rentę jako swoisty ekwiwalent, to jednak przejmowanie gospodarstwa rolnego następowało z urzędu w związku z utrzymywaniem przez rolnika gospodarstwa na niskim poziomie produkcji rolnej, w przeciwieństwie do sytuacji gdy to rolnik decydował o oddaniu gospodarstwa rolnego w zamian za rentę (art. 9 ust 1 ustawy). Z tego właśnie powodu (działania organu z urzędu) bardzo istotna jest ocena okoliczności w jakich nastąpiło przejęcie danego gospodarstwa rolnego w kontekście oceny przesłanek wynikających z art. 9 ust 2 w zw. z § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. i stwierdzenie, że sytuacja taka wystąpiła w wyniku zaniedbania rolnika, a nie z innych przyczyn. Z tego też powodu ustawodawca nałożył na organy wymóg, aby ustalenia te dotyczyły co najmniej ostatnich trzech lat poprzedzających wszczęcie postępowania i dotyczyły okoliczności enumeratywnie wymienionych w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Aby uznać zatem gospodarstwo rolne za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, konieczne było nie tylko stwierdzenie, że w powyższym okresie nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, ale jednocześnie konieczne było dokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie obsady bydła, trzody chlewnej i owiec. Na wymóg ten wskazuje użycie sformułowania "a przy tym". Po ustaleniu obsady bydła, trzody chlewnej i owiec należało przeliczyć, czy przy wielkości danego gospodarstwa rolnego i uwzględnieniu wskaźnika sztuk przeliczeniowych określonych w przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia obsada ta wynosi (bądź nie wynosi) łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. A zatem, postępowanie przed organem administracji publicznej winno czynić zadość zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. a uzasadnienie decyzji administracyjnej winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), rozstrzygający jest niewątpliwy stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia podstawy prawnej decyzji jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, z. 3, poz. 101). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie Sąd uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] października 1977 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., znak: [...] mocą której orzeczono o przejęciu od J. i S. małżonków N. na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsiach [...], [...], [...] i [...] (obecnie gm. [...], powiat [...], woj. [...]) narusza prawo. Dokonana przez organ analiza i ocena materiału dowodowego nosi znamiona dowolności, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a i 80 kpa. Organ nadzoru był zobowiązany ocenić, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa prawidłowo ustalił czy zachodzą wszystkie wymagane przepisami przesłanki wynikające zarówno z art. 9 ust 2 ustawy jak i z rozporządzenia z 1968 r. oraz z powołanego przez organ rozporządzenia wykonawczego z 1974 r., do wydania takiej decyzji w stanie faktycznym i prawnym z daty decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Organ wprawdzie prawidłowo przyjął, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Nie jest kwestionowane również, że została spełniona przesłanka wieku właścicieli tego gospodarstwa a powierzchnia gruntu przekraczała 2 ha. Przejęcie mogło jednak nastąpić tylko wtedy, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki tego artykułu, w tym w sytuacji gdy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze-prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98, publ. Lex nr 41828). Za dowolne i nie znajdujące oparcia w przepisach uznać należy twierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż w przedmiotowej sprawie podstawą przejęcia gospodarstwa rolnego była rzetelna prawidłowa ocena w oparciu o właściwie zgromadzony materiał dowodowy, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Jak wynika z akt gospodarstwo rolne będące przedmiotem kontrolowanej decyzji obejmowało obszar o pow. [...] ha. W jego skład wchodziły grunty leśne o pow. [...] ha, wodocieki o pow. [...] ha, tereny zabudowane o pow. [...] ha, pozostałą zaś powierzchnię zajmowały użytki rolne. Prawidłowo organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), wydanego na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r., poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej jednak nie dostrzegł, że ustalenia te powinny być poparte konkretnymi danymi dotyczącymi funkcjonowania danego gospodarstwa – poziomu upraw, utrzymania inwentarza. Opinia ta powinna bowiem odpowiadać wymogom określonym w powołanym wyżej rozporządzeniu z 26 marca 1968 r. (które nadal w tej dacie obowiązywało) zwłaszcza, że rozporządzenie z 31 maja 1974 nie definiowało pojęcia "niski poziom produkcji rolnej". Tymczasem ze znajdującego się w aktach uzasadnienia decyzji naczelnika wynika, że rozstrzygnięcie zostało oparte na dokumentach, które tych wymogów nie spełniały. W uzasadnieniu ograniczono się do ogólnikowych sformułowań, a mianowicie że "istniało "zagrożenie spadku produkcji rolnej" wskutek braku rąk do pracy i podeszły wiek właścicieli, a powierzchnia omawianego gospodarstwa jest znacznie większa od średniej powierzchni gospodarstwa w gminie. Ponadto gospodarstwo, według opinii służby rolnej, wykazuje niski poziom produkcji zwierzęcej, jak i roślinnej oraz "nie przewiduje się poprawy zwiększenia produkcji". Powołana w uzasadnieniu opinia nie przywołuje żadnych danych (w zakresie wysokości, wartości upraw, ilości inwentarza), która pozwalałaby naczelnikowi Gminy na stwierdzenie istnienia podstaw do przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę z urzędu. Wbrew stanowisku Ministra także protokół nr [...] z posiedzenia Komisji Rolnictwa Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nie zawiera żadnych danych, które pozwalają na ocenę, że poziom produkcji w omawianym gospodarstwie jest niski i jest on wynikiem braku aktywności rolnika. W protokole tym wskazano wyłącznie, że "w gospodarstwie pracuje J. N. (wiek [...] lata) z żoną (wiek [...] lata). Grunty są słabo zagospodarowane. Produkcja towarowa z gospodarstwa jest bardzo niska, budynki "słabe". Nie ma możliwości poprawy sytuacji w gospodarstwie". Zawiera ona zatem również wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia nie poparte żadnymi danymi dotyczącymi zarówno zakresu upraw, hodowli , wykorzystania środków, które mogłyby mieć wpływ na wzrost produkcji. Nie wskazano także jaki okres czasu podlegał ocenie i weryfikacji tego stanu rzeczy oraz jakie czynniki mogły mieć na niego wpływ- klęski żywiołowe- powódź, susza itp. Sąd zwraca uwagę także, że protokół z przeprowadzenia lustracji omawianego gospodarstwa sporządzony w dniu [...] marca 1978 r. przez zespół specjalistów: P. M. - instruktora rolnego Urzędu Gminy w [...], M. B. kierownika gminnej służby rolnej i J. P. sołtysa wsi [...] nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji z sierpnia i października 1977 r. Z kolei pismo z dnia [...] września 1977 r. znak: [...] Naczelnika Gminy w [...], z którego wynika, że w gospodarstwie J. N. z uwagi na zbyt małą i nieregularną pomoc dzieci, a w związku z tym brak siły roboczej od kilku lat (5-6 lat), występują ciągłe opóźnienia w terminowym wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych, na przykład rokrocznie siew żyta dokonywany jest ok. [...] listopada i później, zbiory zbóż kończone we wrześniu. Ponadto gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji towarowej, nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji w sierpniu 1977 r. mogło stanowić wyłącznie odpowiedź na zarzuty właściciela zawarte w odwołaniu od decyzji. Jednak i to stanowisko nie zostało poparte żadnymi dowodami. Wicewojewoda rozpatrując odwołanie J. N. również nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i w ślad za decyzją Naczelnika Gminy w [...] oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na protokole Komisji Rolnictwa z [...] kwietnia 1977 r., który nie zawierał danych pozwalających na ocenę czy przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Także znajdująca się w aktach odręczna notatka Naczelnika Gminy bez daty, w której wskazuje, że gospodarstwo od kilku lat jest zagospodarowane tylko w części – w [...] oraz że znajdują się w nim [...] sztuki bydła i kilka sztuk owiec nie jest dokumentem, który mógłby zgodnie z powołanymi przepisami stanowić podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego – z uwagi na niski poziom produkcji - w zamian za rentę z urzędu. Tym samym błędne jest stanowisko Ministra, że istniejący materiał dowodowy nie dawał podstaw do zanegowania kontrolowanej decyzji wobec braku spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organy orzekające nie przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowania dowodowego, nie zbadały istnienia istotnej przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę gdyż nie ustaliły czy poziom produkcji rolnej był niski oraz przyczyn tego stanu, co powoduje, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje zostały dotknięte wadą nieważności. Sąd podziela opinię organu, że ówczesne przepisy miały na celu w szczególności zapewnienie stosownych świadczeń osobom w podeszłym wieku, jak też najpełniejsze zagospodarowanie użytków rolnych umożliwiające osiągnięcie wysokiego poziomu produkcji rolnej niemniej jednak w szczególności gdy przejęcie następowało z urzędu, a zatem bez woli właścicieli, a w niniejszej sprawie nawet z ich sprzeciwem o czym świadczy i odwołanie i dalsza korespondencja, obowiązkiem organu była rzetelna ocena wszystkich przesłanek art. 9 ust 2 w oparciu o wiarygodne i rzetelnie sporządzone dokumenty (przez uprawnioną do tego komisję rolną) zawierające dane, które pozwoliłyby wykazać, że poziom produkcji był niski i był efektem zaniedbania rolnika. Temu zadaniu organy nie sprostały. Jak zasadnie wskazuje Minister rolą organu administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest ocena ówczesnych regulacji prawnych w świetle obecnych standardów i eliminowanie wcześniej wydawanych orzeczeń, z odwołaniem do rozszerzającego zrozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa niemniej jednak tak jak obecnie tak i wówczas organy miały obowiązek działać zgodnie z literą prawa w szczególności gdy przedmiotem decyzji było pozbawienie prawa własności gospodarstwa uwarunkowane precyzyjnie określonymi okolicznościami. Tymczasem, w niniejszej sprawie, dowody mające dokumentować dokonaną w 1977 r. ocenę gospodarstwa w zakresie zaistnienia przesłanek kwalifikujących go do przejęcia w zamian za rentę zawierały wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia, dodatkowo w części pochodziły z okresu po wydaniu decyzji. Tymczasem przepis art. 9 ust 2 ustawy określa precyzyjnie przesłanki jakie muszą być spełnione aby Naczelnik Gminy mógł wydać decyzję o przejęciu na własność z urzędu gospodarstwa za rentę, a § 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia wskazywał, że ocena takiego gospodarstwa powinna obejmować trzy ostatnie lata jego funkcjonowania oraz powinna uwzględniać kwestie niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane. Sporządzenie natomiast takiej opinii zgodnie z powołanym wyżej § 4 ust 3 rozporządzenia z 31 maja 1974 należało do właściwej komisji gminnej rady narodowej. Biorąc zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie miało miejsce odjęcie własności gospodarstwa rolnego poprzednim właścicielom z urzędu, w zamian za rentę bez rzetelnej oceny spełnienia przesłanek i przy wyraźnym sprzeciwie właściciela, nie można w ocenie Sądu podzielić stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż wobec szerokiej uznaniowości organ mógł stwierdzić niski poziom na podstawie wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną z uwzględnieniem obecnego brzmienia treści art. 156 kpa oraz przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 16 sierpnia 2021 r. nr 162021 poz.1491). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.