II SAB/Po 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze skarg małoletniego O. M., małoletniej D. M. i małoletniej A. M. działających przez przedstawiciela ustawowego N. M. oraz N. M., na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargi. Sygn. akt II SAB/Po [...] Uzasadnienie N. M. działając w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletnich: A. M., A. M. oraz D. M. (dalej wspólnie jako "Skarżący"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skargi zostały wniesione w następującym stanie faktycznym spraw. N. M. działając w imieniu własnycm oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletnich: A. M., A. M. oraz D. M. złożyła wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten nadany pocztą wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2021 r. W dniu [...] stycznia 2022 r. Skarżący wnieśli ponaglenia. W dniu [...] stycznia 2022 r. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyżej opisane skargi wnosząc aby Sąd: - zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, - wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) lub - przyznał od organu na rzecz Skarżących sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz Skarżących koszty postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach Skarżący powinien otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni), to jest w ciągu około sześciu tygodni. Skarżący wyjaśnili, iż nie mając obiektywnie szans złożyć wnioski osobiście (na chwilę obecną organ takiej możliwości nie stwarza), wysłali je listem poleconym. Oznacza to, że podanie zawiera brak formalny i jest to oczywiste dla organu przez sam fakt wpływu podania pocztą. Art. 64 § 2 k.p.a. przewiduje, że jeśli podanie zawiera brak formalny, należy stronę wezwać do jej usunięcia i należy to uczynić (art. 35 § 1 k.p.a.) bez zbędnej zwłoki. Organ tymczasem, w odpowiedzi na ponaglenie, zapowiedział, że wnioskodawca ma czekać w kolejce, aż nadejdzie jego czas na wezwanie do usunięcia braków formalnych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podnosząc, iż w dniu [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z określonych w tym przepisie zdarzeń. Organ podniósł, iż na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli w postępowaniu wojewoda wezwał cudzoziemca do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b. W tym przypadku termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, biegnie od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Organ wskazał, iż do dnia złożenia skargi nie wystąpiło zdarzenie, które powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Wniosek został bowiem złożony za pośrednictwem Poczty Polskiej, a zatem po jego złożeniu wymagane jest osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim. Do dnia złożenia skargi Cudzoziemiec nie stawił się w urzędzie, a zatem termin do załatwienia sprawy nie biegnie. Organ podkreślił ponadto, iż od złożenia przez cudzoziemkę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia wniesienia skargi minęło zaledwie 25 dni, tym samym w ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu prawa. Postanowieniami z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Po [...], II SAB/Po [...] i II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył ww. sprawy ze sprawą II SAB/Po [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnili powyższy wymóg składając stosowne ponaglenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skarg, należy zauważyć, że z ich tytułów ("Skarga na bezczynność"), treści zarzutów i wniosków oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie uczynili jej przedmiotem tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność organu (a już nie przewlekłość postępowania). Ponadto mając na uwadze treść wniosków oraz argumentację uzasadnienia uznać należy, iż skarga dotyczy bezczynności organu w nie wydaniu decyzji. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego przepisami prawa. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Przy czym dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż w toku postępowania przed sądem administracyjnym weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Zmiana ta jednak nie ma wpływu na ocenę bezczynności organu w sprawie poddanej kontroli Sądu. Ta bowiem, i co wymaga podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy, jest oceniana na dzień wniesienia skargi. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy Skarżących i toczył się on do dnia wejścia wżycie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Tym samym wskazać należy, iż stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W tym miejscy należy wskazać, iż specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Ponadto organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Z powyższych względów nie może budzić wątpliwości, iż wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego choćby ze względu na wymagane przepisami prawa konsultacje z innymi organami. Powyższe zaś oznacza, iż organ powinien sprawę załatwić w terminie 1 miesiąc, a gdy sprawa miałaby charakter szczególnie skomplikowany w terminie 2 miesięcy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wnioski Skarżących wpłynęły do organu w dniu [...] grudnia 2021 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminów do załatwienia sprawy. Z powyższych względów należy uznać, iż miesięczny termin do załatwienia spraw upływał z dniem [...] stycznia 2022 r. Natomiast skargi w niniejszej sprawie zostały wniesione już w dniu [...] stycznia 2022 r., a więc w dacie kiedy nie upłynął jeszcze termin do wydania decyzji. Wobec powyższego oceniając niniejszą skargę na dzień jej wnoszenia uznać należy, iż została ona wniesiona przed upływem terminu do załatwienia sprawy, co zaś w dalszej kolejności oznacza, że na dzień wnoszenia skargi nie można organowi zarzucić bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi oddalił.