II SA/Gl 1445/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 123 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 93 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku B.M. i J.M. (dalej: strony, skarżący), negatywnie zaopiniował podział parceli 1., obręb G., której współwłaścicielami są wnioskodawcy we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W uzasadnieniu wskazano m. in., że celem podziału jest wydzielenie parceli A pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz parceli B pod poszerzenie działki 2.. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm.) proponowane do wydzielenia parcele A i B położone są w terenach mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej wraz z usługami, infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania (symbol planu – TMN 2). Ustalono, że dla terenu oznaczonego symbolem TMN 2 jest możliwość dokonywania podziałów na działki budowlane, przy zachowaniu minimalnej powierzchni 1000 m. Podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Proponowana do wydzielenia parcela A nie przylega bezpośrednio całą swoją szerokością do drogi publicznej, a jedynie jej częścią - wąskim odcinkiem, który ma spełniać rolę dojazdu. Szerokość tej części parceli, wydzielanej parceli A, wynosi około 3,5 m i nie jest wystarczająca, by można ją uznać za spełnienie warunku o dostępności do drogi publicznej. Stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm. – dalej: w.t.), do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Zgodnie z § 14 ust. 2 w.t. dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m. Tak więc w tym przypadku wydzielana parcela A, przy braku odpowiedniej szerokości dojazdu, nie ma dostępu do drogi publicznej. Proponowana do wydzielenia parcela B o pow. 0,0583 ha, zgodnie z wnioskiem właścicieli, ma służyć poszerzeniu parceli 2.. Wydzielenie parceli B na poszerzenie parceli 2. nie ma w rozpatrywanej sprawie racjonalnych przesłanek. Parcela 2., będąca własnością wnioskodawców, jest parcelą o użytku "dr"", jej szerokość jest wystarczająca by spełniać rolę drogi wewnętrznej zapewniającej przylegającym parcelom dostęp do drogi publicznej, a poszerzenie jej o parcelę B w takim kształcie nie spełni celu podanego we wniosku. Parcela ta jest położona w terenie mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej (symbol planu TMN 2) i nie spełnia warunku minimalnej powierzchni 1000 m działki określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy, w którym zarzucili, że nowo wydzielona działka B będzie stanowić poszerzenie dz. 2.. Działki 3., 2. i 1. są użytkowanie jako jedna nieruchomość, pomimo, że dz. 3. stanowi własność na papierze tylko J.M.. Użytek "dr" dz. 2. jest niezgodny z przepisami i został nadany przy modernizacji ewidencji gruntów przez Starostwo Powiatowe. Nie jest sprawą Gminy ustalanie racjonalności odnośnie tego, że działka B jest wydzielana na poszerzenie dz. 2.. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nic nie mówi, że trzeba spełnić jakieś przesłanki, by wydzielić działkę na poszerzenie sąsiedniej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że z § 24 m.p.z.p. wynika, że dopuszczono dokonywanie wtórnych podziałów parcel na działki budowlane przy zachowaniu m. in. zasady minimalnej powierzchni działki 1000 m2 dla zabudowy wolnostojącej. Zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Wydzielona parcela B jest w zasadzie pozostałością po wydzieleniu parceli A i nie spełnia warunku minimalnej powierzchni ustalonej w planie miejscowym. Tym samym jest niemożliwa do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Wstępny projekt podziału nie realizuje celu poszerzenia sąsiedniej nieruchomości. Zasadnie organ I instancji uznał, że przedstawiony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z m.p.z.p. Strony złożyły przez pełnomocnika skargę na ww. postanowienie SKO, w której zarzuciły naruszenie: I. Przepisów postępowania: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy, pomimo iż postanowienie to obarczone było wadami uzasadniającymi jego uchylenie oraz wydanie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, uwzględniającym żądanie wnioskodawców; 2) art. 6, 7, 11, 77 § 1 k.p.a. w postaci naruszenia zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, polegające na uchybieniu obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego żądania strony, pomimo spełnienia wszelkich formalnych przesłanek pozwalających na pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości, wynikających z art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z § 24 ust. 3 m.p.z.p.; II. prawa materialnego, a to art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z § 24 ust. 3 m.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że przedstawiony przez wnioskodawców projekt podziału działki 1. jest niezgodny z m.p.z.p. z uwagi na brak zachowania zasady minimalnej powierzchni działki 1000 m dla zabudowy wolnostojącej, podczas gdy powierzchnie powstałych w wyniku podziału działek, oznaczonych we wstępnym projekcie podziału lit. A i B, odpowiadają normatywnym wielkościom określonym w akcie prawa miejscowego, który przewiduje różne minimalne powierzchnie działki w terenach zabudowy, a zabudowa wolnostojąca nie jest jedyną dopuszczalną. Mając na uwadze podniesione zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Art. 93 ust. 2 u.g.n. mówi z kolei, że "Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu." Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.). Opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Organy ustaliły, że dla obszaru, na którym położone są działki jw. obowiązuje ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka nr 1. położona jest – jak ustalono – na terenie oznaczonym symbolem TMN-2. W świetle § 24 ust. 1 m.p.z.p. dla terenów jw., oznaczonych na rysunku planu symbolem strefy: TMN-2 ustala się sposób zagospodarowania: a. przeznaczenie podstawowe - mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, wraz z usługami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, niezbędnymi do ich funkcjonowania, utrzymanie stanu istniejącego; b. przeznaczenie dopuszczalne - agroturystyka, rzemiosło, usługi komercyjne, w zakresie niezbędnym dla funkcjonowania przeznaczenia podstawowego oraz inne usługi produkcyjne wzbogacające funkcję podstawową realizowane na zasadach indywidualnych uzgodnień z władzami sanitarnymi i ekologicznymi. § 24 ust. 3 m.p.z.p. stwierdza z kolei, że dopuszcza się dokonywanie wtórnych podziałów parcel na działki budowlane przy zachowaniu następujących zasad: a. minimalna szerokość czoła działki z dostępem do drogi publicznej 18m; b. minimalna powierzchnia działki w terenach zabudowy netto: * 500m dla zabudowy grupowej, bliźniaczej, * 1000m dla zabudowy wolnostojącej, * powyżej 1000m dla zabudowy zagrodowej oraz usługowo-produkcyjnej. Organy skupiły się zatem na przesłance m.p.z.p. wskazującej na wielkość 1000 m2 dla zabudowy wolnostojącej, podczas gdy nie analizują szczegółowo pozostałych zapisów planu miejscowego, np. co do zabudowy grupowej, bliźniaczej. Nie można uznać, by rozstrzygnięcie było oparte na wszechstronnej analizie stanu faktycznego i prawnego. Przy tym Sąd nie może dokonywać takich ocen za organ, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd nie może dokonywać oceny merytorycznej, w sytuacji kiedy oceny takiej nie dokonał sam organ. Nadto, ocena merytoryczna może być dokonana, gdy postępowanie przed organem nie zawiera istotnych uchybień. W wyroku NSA z 26 maja 2020 r., I OSK 1727/19, nadto zasadnie wskazano, że "Organ opiniujący powinien (...) ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki." Zatem, organ opiniujący ma kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się do innych kwestii niż wskazane w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału, czy też jego przyszłych skutków (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2020 r., II SA/Ke 659/20 i podane tam orzecznictwo). Kwestie wykraczające poza treść art. 93 ust. 4 u.g.n. podlegają ocenie w decyzji zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). W tym kontekście wadliwe było ustalenie przez organ odwoławczy, że "(...) tak przedstawiony wstępny projekt podziału nie realizuje celu poszerzenia sąsiedniej nieruchomości" (s. 2 postanowienia). Także organ I instancji wadliwie szeroko analizuje choćby kwestie sprzeczności podziału z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tym etapie sprawy było to niedopuszczalne i oznaczało wykroczenie poza upoważnienie ustawowe z art. 93 ust. 4 u.g.n. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw, po 17 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.