VI SA/Wa 2929/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2021 r. 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie oraz art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 30 marca 2021 r., K. N. (dalej: "Strony", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. [...], gm. [...], zgodnie z przedłożonym planem sytuacyjnym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, GDDKiA wyjaśnił, że wnioskiem z 8 marca 2021 r. Strona zwróciła się do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] relacji [...] - [...], w m. [...], gm. [...], od km 9+512 do km 9+940 strona południowa, na działce ew. nr [...] obręb [...], gm. [...], zgodnie z załączonym do wniosku planem sytuacyjnym w skali 1:1000 zawierającym proponowaną lokalizację ww. sieci wodociągowej. Organ stwierdził, że z załączonego do ww. wniosku planu sytuacyjnego w skali 1:1000 wynika, że projektowana sieć wodociągowa została zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], stanowiącym działkę ew. nr [...] obręb [...], gm. [...]. Według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów Starosty [...] z [...] lutego 2021 r., znak [...], wynika, że działka ew. nr [...] stanowi drogę będącą własnością Skarbu Państwa oraz w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad Oddział w [...]. W dalszej kolejności organ zaznaczył, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku "[...] ([...] węzeł "[...]") – [...]" została zakwalifikowana, zgodnie z zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Drogi te pełnią przede wszystkim funkcję drogi tranzytowej, a dopiero w dalszej kolejności zaspokajają potrzeby wspólnoty lokalnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 - niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3894/01-niepubl.). Organ wyjaśnił dalej, że według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] "[...] – [...]" średni dobowy ruch pojazdów silnikowych wynosi 4635 poj./dobę, co wskazuje, że natężenie ruchu pojazdów na tym odcinku drogi jest znaczne, zatem jakiekolwiek nawet czasowe utrudnienia na drodze stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ dodał, że analiza otoczenia drogi krajowej nr [...] dokonana na podstawie załączonego do ww. wniosku Planu sytuacyjnego w skali 1:1000, zdjęć ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl,www.google.pl/maps, Projektu Stałej Organizacji Ruchu, świadczy o tym, że droga krajowa nr [...] w miejscu planowanej lokalizacji sieci wodociągowej ma przekrój szlakowy, obustronne pobocza bitumiczne oraz rowy odwodnienia drogi. Po prawej stronie drogi krajowej nr [...] w m. [...], w km od około 9+770 do km 9+900 tej drogi znajduje się nasyp. Organ wyjaśnił, że dokonał analizy aktualnych warunków technicznych pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w wyniku której ustalił, że w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na tej drodze oraz realizacją ustawowych zadań zarządcy drogi związanych z ochroną pasa drogowego, jest możliwa lokalizacja przedmiotowej sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 9+512 do km 9+940 strona prawa drogi, po dokonaniu zmiany metody wykonania oraz spełnieniu przesłanek zależnych od strony postępowania, o czym poinformowano stronę postępowania w zawiadomieniu z lipca 2021 r. Organ wskazał, że zastosowanie przez inwestora rozwiązań zaproponowanych przez zarządcę drogi zapewniłoby maksymalny poziom bezpieczeństwa na analizowanym odcinku drogi krajowej [...], ponadto rozwiązania te są najmniej inwazyjne (bezpieczne i najmniej uciążliwe) w zakresie technologii wykonania robót, a dodatkowo wychodziłoby naprzeciw interesowi strony. Strona jednak nie udzieliła odpowiedzi na powyższe zawiadomienie z [...] lipca 2021 r., nie odniosła się również do rozwiązań zaproponowanych przez GDDKiA. Organ podkreślił, że działania zarządcy drogi krajowej nr [...] muszą być zgodne z utrzymaniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym na tej drodze. Dlatego GDDKiA widzi możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji obejmującej udzielenie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] relacji [...] - [...] w m. [...], gm. [...], od km 9+512 do km 9+940 strona południowa, na działce ew. nr [...] obręb [...], gm. [...], ale po dokonaniu zmiany metody wykonania oraz spełnieniu przesłanek zależnych od strony postępowania wskazanych w zawiadomieniu z [...] lipca 2021 r., znak [...], wystosowanym do strony na podstawie art. 79a K.p.a. Skoro więc organ ustalił, że sieć wodociągowa w zakresie technologii wykonania robót oraz zgodnie z przebiegiem trasy zaproponowanej we wniosku z 8 marca 2021 r., przez Stronę wpłynie niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, to mając na uwadze treść art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Pismem z 27 października 2021 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA z [...] września 2021 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 39 ust. 1a w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że spełnione zostały przesłania odmowy udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wodociągu zgodnie z wnioskiem, podczas gdy przedmiotowa inwestycja zostanie umieszczona w odległości od pasa jezdni zgodnej z przepisami odrębnymi i nie będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ wyraził możliwość lokalizacji wyżej wymienionej sieci wodociągowej w pasie drogowym, pod warunkiem zmiany sposobu przeprowadzenia prac budowlanych z wykopu otwartego na metodę przewiertu sterowanego. Jest to istotna zmiana która wpływa znacząco na koszt realizacji przedsięwzięcia, na co, jak wskazał Skarżący, nie może sobie pozwolić przez ograniczony budżet. Już samo wykonanie wodociągu o długości ponad 400m jest dla Skarżącego pod tym względem dużym wyzwaniem. Zdaniem Skarżącego organ wydający decyzję nie uwzględnił, że okres zajęcia pasa drogowego na czas umieszczania w nim sieci wodociągowej będzie krótkotrwały, zmiana sposobu wykonania robót również nie eliminuje konieczności pojawienia się sprzętu budowlanego w obrębie pasa drogowego. Skarżący podkreślił, że odpowiednie zabezpieczenie prac ograniczy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego do minimum, a po ich zakończeniu nie będzie miało miejsca żadne dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 u.d.p. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustawodawca zawarł zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym ustawodawca zawarły otwarty katalog takich czynności, w tym dotyczących lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższej regulacji (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.), jak stanowi art. 39 ust. 1a u.d.p., nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Przepis ten ma zastosowanie do takich obiektów jak wnioskowana w niniejszej sprawie przez Skarżącego sieć wodociągowa, która zgodnie z treścią przepisu może być zlokalizowana w pasie drogowym niezależnie od zakazu unormowanego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Lokalizacja jednak, w tym przypadku, sieci wodociągowej wymaga uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, o czym stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. Zgodnie art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. W niniejszej sprawie odmówiono Skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. [...], gm. [...], zgodnie z przedłożonym planem sytuacyjnym stanowiącym integralną część decyzji I instancji. GDDKiA utrzymując jednak w mocy swoją decyzję z [...] marca 2021 r. uznał w zaskarżonej decyzji, że jest możliwa lokalizacja przedmiotowej sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 9+512 do km 9+940 strona prawa drogi, po dokonaniu zmiany metody wykonania oraz spełnieniu przesłanek zależnych od strony postępowania. Ponieważ jednak Skarżący nie odniósł się do rozwiązań zaproponowanych przez GDDKiA, organ uznał, że sieć wodociągowa w zakresie technologii wykonania robót oraz zgodnie z przebiegiem trasy zaproponowanej we wniosku z 8 marca 2021 r., przez Stronę wpłynie niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co stanowi przyczynę odmowy udzielenia wnioskowanego przez Skarżącego zezwolenia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p., w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Dokonując subsumcji prawnej ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego do przytoczonych przepisów należy powtórzyć, że art. 39 ust. 1a u.d.p., umożliwia lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym niezależnie od zakazu unormowanego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. GDDKiA jednoznacznie stwierdziła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na lokalizację wnioskowanej przez Skarżącego sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. [...], gm. [...], pod innymi jednak warunkami technicznymi i wymogami bezpieczeństwa niż wnioskowane przez Skarżącego. W ocenie Sądu takie ustalenia organu, a więc ustalenie, że istnieją warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalające na lokalizację wnioskowanej przez Skarżącego sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. [...], gm. [...], wykluczało wydanie przez organ decyzji odmownej w niniejszej sprawie, a więc utrzymującej w mocy decyzję I instancji. Ustalając, że istnieją w niniejszej sprawie warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalające na lokalizację wnioskowanej przez Skarżącego sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. [...], gm. [...], organ w świetle przytoczonej regulacji prawnej, mógł jedynie, na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., wydać zgodę na wnioskowaną lokalizację sieci wodociągowej i w związku z art. 39 ust. 3a u.d.p., określić w decyzji m.in. sposób, miejsce i warunki umieszczenia wnioskowanej przez Skarżącego sieci wodociągowej w pasie drogowym. Wyjaśnienia wymaga, że organ słusznie poinformował Skarżącego, pismem z [...] lipca 2021 r., o możliwości lokalizacji wnioskowanej sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. [...], gm. [...], wskazując warunki, jakie zdaniem organu są koniczne do spełnienia przez Skarżącego w zakresie technicznych aspektów i wymogów bezpieczeństwa. Organ musi bowiem w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym umożliwić stronie dokonanie uzgodnień w zakresie warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa pozwalających na lokalizację, w tym przypadku sieci wodociągowej, w pasie drogowym. Brak natomiast odpowiedzi strony w tego rodzaju postępowaniu i nie podjęcie przez stronę uzgodnień w przedmiotowym zakresie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, uprawnia organ do arbitralnego określenia w decyzji m.in. sposobu, miejsca i warunków umieszczenia wnioskowanej przez stronę, w tym przypadku, sieci wodociągowej w pasie drogowym, ale nie do odmowy zezwolenia na jej lokalizację w pasie drogowym. Analiza przytoczonych powyżej przepisów prawa, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że nie przewidują one możliwości odmowy zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym, w tym przypadku sieci wodociągowej, ze względu na nieuzgodnienie z organem przez stronę postępowania warunków technicznych oraz wymogów bezpieczeństwa takiej lokalizacji, jeżeli organ ustali, że istnieją warunki techniczne oraz wymogi bezpieczeństwa pozwalające na taką lokalizację. Z powyższych względów Sąd uznał, że organ utrzymując decyzję I instancji w mocy zaskarżoną decyzją naruszył art. 39 ust. 1a i ust. 3 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 39 ust. 3a u.d.p., poprzez jego zastosowanie. Naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy skutkowało bowiem odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanej przez Skarżącego sieci wodociągowej w pasie drogowym, pomimo ustalenia przez organ, że warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na taką lokalizację. Organ ponownie rozpozna wniosek Skarżącego z 8 marca 2021 r. wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, uwzględniając powyższe stanowisko Sądu, dotyczące właściwego zastosowania art. 39 ust. 1a, ust. 3 i ust. 3a u.d.p. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.