VI SA/Wa 2253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant specjalista Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. K. i A. K. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżących S. K. i A. K. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 16 marca 2021 r. jednostka projektowa działająca w imieniu Burmistrza Z. - zarządcy dróg publicznych gminnych, wystąpiła do Starosty Powiatu N. o zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu pt. "Zmiana stałej organizacji ruchu w pasie drogowym dróg gminnych ul. "(...)","(...)","(...)" w Z.". Zmiana objęta projektem polegała na zastąpieniu ograniczenia ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton ograniczeniem ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej 24 tony. 22 marca 2021 r. Starosta N. zatwierdził projekt i poinformował wnioskodawcę o obowiązkach wynikających z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem – tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784 ze zm. (zatwierdzenie z 22 marca 2021 r. nr IDP.7121.2.08.2021). Pismem z 22 kwietnia 2021 r. nr "(...)"Burmistrz Z. poinformował Starostę, że zatwierdzona stała organizacja ruchu zostanie wprowadzona 6 maja 2021 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt zatwierdzenia organizacji ruchu wnieśli S. i A. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący wskazali, że na skutek wydania zaskarżonego aktu został naruszony w sposób realny i bezpośredni ich interes prawny wynikający z praw właścicielskich, tj. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego. Są bowiem właścicielami nieruchomości gruntowej w Z. (działka ewidencyjna nr "(...)"), na której znajduje się droga umożliwiająca jedyny dojazd z ulicy G. ulicami P.i S. do ich domu mieszkalnego, po której odbywa się też ruch samochodów ciężarowych do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przy ul. S. Skarżący powołali się na wyrok z 21 stycznia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1888/19, w którym WSA w Warszawie uznał, że mają oni interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia z 12 października 2015 r. na przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych będących w zarządzie gminy Z., ulicami K., R., G., P. i S.. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wskazał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Zmiana stałej organizacji ruchu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie prawidłowo opracowanego projektu stałej organizacji ruchu wykonanego przez uprawnioną do tego jednostkę projektową. Projekt zawiera opinię Urzędu Miejskiego w Z. z 15 marca 2021 r. Zarządca dróg objętych opracowaniem poinformował organ zarządzający ruchem oraz Komendanta Policji o terminie wprowadzenia zmian w stałej organizacji ruchu. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu ma charakter czynności materialno-technicznej. Ponadto, zdaniem organu, interes prawny skarżących nie mógł zostać realnie i bezpośrednio naruszony zatwierdzoną organizacją ruchu w pasie drogowym dróg gminnych ul. K., R., G.- z uwagi na lokalizację ich nieruchomości. Pismami procesowymi z 20 września 2021 r. oraz z 4 i 20 października 2021 r. skarżący uzupełnili argumentację przedstawioną w skardze zarzucając organowi wprowadzenie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców poprzez wyrażenie zgody na poruszanie się samochodów ponadnormatywnych (24 tony) w ciągu nieprzystosowanych do tego ulic nieobjętych stałą organizacją ruchu; wprowadzenie nieograniczonego i niekontrolowanego ruchu ponadnormatywnego do centrum miasta w ciągu komunikacyjnym ulic będącym w zarządzie starostwa, a także brak analizy projektu zmiany organizacji ruchu i wyjaśnienia potrzeby, celowości i skutków wprowadzenia zmian organizacji ruchu. Skarżący wskazali, że w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu, poza jego tytułem, ulica G. nie występuje. W rzeczywistości ulica ta kończy się rozwidleniem – w lewo pod kątem prostym odchodzi bardzo wąska (ok. 2 m szerokości) ślepa ul. P., z prawej strony znajduje się wjazd na ul. P.o połowę węższą od ul. G., która prowadzi do ul. S.. Stanowią one jedyną możliwą drogę dojazdową - w szczególności dla samochodów ciężarowych - do nieruchomości przy ul. S., będącej miejscem prowadzenia działalności gospodarczej. Mapa załączona do projektu ulicy G. nie obejmuje, natomiast zawarty w projekcie opis dotyczy innej drogi, o czym świadczą istotne różnice co do rodzaju nawierzchni jezdni i chodników, a także placu parkingowego. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżący powołali się dodatkowo na wyrok z 31 sierpnia 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1762/21, w którym WSA w Warszawie uwzględnił ich skargę na decyzję SKO w W. w przedmiocie stwierdzenia wydania zezwolenia na przejazd po drogach publicznych z naruszeniem prawa. Sąd przyjął w tym orzeczeniu, że wadliwość zaskarżonej decyzji polega m.in. na tym, że organ pominął stanowisko wyrażone w wyroku z 21 stycznia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1888/19, zgodnie z którym skarżącym przysługuje interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych ulicami K., R., G., P.i S.. Skarżący podnieśli, że formalnie zatwierdzona zmiana organizacji ruchu nie mogła objąć drogi prywatnej skarżących, jednak faktycznie ją objęła ze względu na ślepe zakończenie ulicy S. przy bramie wjazdowej przedsiębiorstwa i brak technicznej możliwości innego dojazdu, niż ulicami wskazanymi w zezwoleniu. Wobec zakwestionowania indywidualnych zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych tymi ulicami, zatwierdzona organizacja ruchu miała zapewniać alternatywny sposób dojazdu do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej samochodami ciężarowymi o masie całkowitej powyżej 10 ton, nienadającymi się do ruchu na całym odcinku dróg. Pismem z 7 października 2021 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.: pism Burmistrza Z. skierowanych do skarżących z 27 lipca 2021 r. i z 19 sierpnia 2021 r. - na okoliczność zakresu i celu zatwierdzonej zmiany organizacji ruchu oraz posiadania przez skarżących legitymacji do zaskarżenia aktu zatwierdzenia, a także pisma Starosty N. z 10 czerwca 2021 r. - na okoliczność braku rozważenia przez ten organ skutków zatwierdzenia projektu zarówno dla terenu nim objętego, jak i dla terenów znajdujących się w bezpośrednim i wyłącznym zasięgu dojazdu z tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia podkreślenia wymaga, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13 przyjęto, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177 poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Stanowisko to pozostaje aktualne w stanie prawnym obecnie rozpatrywanej sprawy, podziela je Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę i nie znajduje podstaw do kwestionowania poglądu przyjętego w uchwale w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika z przepisów m.in. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 528), przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten wprowadza zatem wymóg wykazania naruszenia interesu lub uprawnienia. W pierwszej kolejności Sąd był więc zobligowany do zweryfikowania legitymacji procesowej skarżących czyli do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt Starosty narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie, przy czym może tu chodzić wyłącznie o naruszenie własnego interesu prawnego skarżących. Dopiero bowiem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Naruszenie to powinno być realne i aktualne. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżący wykazali, że zaskarżony akt o zatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchu narusza ich indywidualny, konkretny i realny interes prawny. Skarżący swój interes prawny wywiedli z prawa własności wskazując, że zatwierdzona zmiana stałej organizacji ruchu drogowego, polegająca na zwiększeniu dopuszczalnego tonażu pojazdów, w istocie narusza ich prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z własnej nieruchomości, posadowionej w pobliżu drogi, na której wprowadzono zmienioną organizację ruchu. Nowa organizacja ruchu może utrudniać wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której usytuowana jest ich droga prywatna. W rozpatrywanej sprawie niekwestionowane pozostaje, że jedyną możliwością dotarcia do nieruchomości przy ul. "(...)", na której prowadzona jest działalność gospodarcza, po przejeździe drogami gminnymi objętymi zaskarżonym aktem, jest przejazd drogą prywatną należącą do skarżących. Pozwala to na przyjęcie, że zasady ruchu ustanawiane na tych drogach realnie oddziałują na sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżących i mają wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Skutkowało to przyznaniem skarżącym statusu stron postępowania w wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1888/19 w sprawie dotyczącej zezwolenia z 12 października 2015 r. na przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych będących w zarządzie gminy Z., ulicami K., R., G., P.i S., na co powołał się WSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1762/21. Dodatkowo, w obecnie rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił dopuścić na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentów w postaci pism Burmistrza Z. skierowanych do skarżących z 27 lipca 2021 r. i z 19 sierpnia 2021 r., na okoliczność posiadania przez skarżących legitymacji do zaskarżenia aktu zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu z 22 marca 2021 r. nr "(...)". Pisma te przedstawiają stanowisko Burmistrza w kwestii wpływu zatwierdzonej tym aktem zmiany organizacji ruchu, na ruch ulicami P.i S.. Z korespondencji tej wynika, że dopuszczenie ruchu pojazdów o masie całkowitej do 24 ton na obszarze objętym projektem umożliwia poruszanie się takich pojazdów również na tych ulicach bez zezwolenia na przejazd ponadnormatywny. W zestawieniu z powołanymi wcześniej wyrokami WSA w Warszawie uzasadnia to przyjęcie, że zatwierdzona zmiana organizacji ruchu ma bezpośredni i realny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżących - należącej do nich drogi prywatnej. W pozostałym zakresie wniosek dowodowy skarżących został oddalony, gdyż okoliczności istotne z punktu widzenia sądowej kontroli zaskarżonego aktu znajdują dostatecznie potwierdzenie w pozostałych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Odnosząc się do istoty zauważyć należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu zostało uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej. Wskazane cele i wartości powinny przyświecać nie tylko prawodawcy. Stanowią one wyraźne wskazówki interpretacyjne dla organów administracji publicznej zarządzających ruchem. Według zasady przyjętej w art. 10 ust. 5 ustawy o ruchu drogowym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Realizacja głównego celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę dróg i ruchu na drogach. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu wskazywać ma szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia, w tym odesłać projekt w celu wprowadzenia zmian. Powinien także brać pod uwagę fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. W świetle powołanej regulacji proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną (zob. wyroki NSA: z 15 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2359/19 oraz z 18 marca 2021 r. sygn. II GSK 9/21; te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń musi być rzetelne, jasne i przekonujące szczególnie wtedy, gdy akt zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu ogranicza prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze jego oddziaływania. Organ musi wykazać, że bez wprowadzenia ograniczeń swobody wykonywania prawa własności i wykonywania działalności gospodarczej nie jest możliwa ochrona innych, wyżej ocenianych wartości. W niniejszej sprawie projekt stałej organizacji ruchu był niezwykle lakoniczny. Jako jedyny cel zmian wskazano w nim "zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kołowego, rowerowego i pieszego". Użycie takiego argumentu w przypadku zmian organizacji ruchu polegających na podniesieniu poziomu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów z 10 do 24 ton, wydaje się nieracjonalne, wręcz sprzeczne z zasadami logiki. Ponadto z dokumentacji projektowej nie wynika dlaczego zmiany dotyczą konkretnych ulic w nim wskazanych i jak będą one oddziaływać na ruch w ciągach komunikacyjnych - na przyległych ulicach zapewniających wjazd i wyjazd ze strefy objętej projektem, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać należy za niezbędne dla oceny bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Wątpliwości co do poprawności budzi również zawarty w projekcie opis charakterystyki drogi. Strona skarżąca wskazała na konkretne różnice między opisem dotyczącym ulicy G. a stanem rzeczywistym w zakresie rodzaju nawierzchni i placu parkingowego. Organ zarządzający ruchem nie odniósł się jednak do tych rozbieżności nie tylko na etapie zatwierdzania projektu, ale również - wobec postawionych przez skarżących zarzutów - w toku postępowania sądowego. Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę sprowadza się w tym zakresie do ogólnej konstatacji, że zmiana stałej organizacji ruchu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto wydaje się oczywiste, że w przypadku zmian w ograniczeniu ruchu pojazdów według kryterium dopuszczalnej masy całkowitej, projekt organizacji ruchu, a ściślej zawarty w nim opis techniczny charakterystyki dróg, powinien zawierać przede wszystkim dane obrazujące faktyczną nośność dróg, jak również faktyczne natężenie ruchu samochodów ciężarowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2193/19). Danych takich nie podano w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie. Z dokumentacji nadesłanej przez Starostę wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, by organ ten zatwierdzając projekt stałej organizacji ruchu zaskarżonym aktem przeprowadził jakąkolwiek merytoryczną analizę przedłożonej dokumentacji projektowej i dokonał oceny czy dokumentacja ta może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze. Dokumentacja załączona do skargi pozwala natomiast wnioskować, że organ zarządzający ruchem zatwierdził organizację ruchu w całości, bez żadnych zmian. Z omówionych względów, dokumentacja projektowa i zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie usprawiedliwiały zatwierdzenia przez Starostę projektu zmiany stałej organizacji ruchu. Tym samym akt zatwierdzenia nosi cechy arbitralności. W ocenie Sądu, działanie Starosty, polegające na zatwierdzeniu projektu zmiany stałej organizacji ruchu, pomimo braku poprawnej weryfikacji spełnienia przez ten projekt wskazanych wymagań, stanowiło naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz powołanych przepisów wykonawczych, w tym § 5 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).