II GSK 69/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 997/20 w sprawie ze skargi (..) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia (..) r. nr (..) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 997/20 oddalił skargę (...) w (...)na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia (...) r. nr (...) przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia (...) r. znak(...) Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg ("MZD") w Toruniu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Torunia, po rozpatrzeniu wniosku (...) w (...) ("strona", "skarżąca", "spółka") z dnia (...)r., zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z istniejącego parkingu w pasie drogowym ul. (..) (działka nr (...), obr. (...) na działkę nr (...) do projektowanego budynku usługowo-magazynowego przy ul. (...) w (...), w miejscu wskazanym na załączonej mapie. Pismem z dnia (...) r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia (...) r., podnosząc, że teren na którym został zlokalizowany przedmiotowy zjazd graniczy z nieruchomością, której jest właścicielem (działki nr (....) i (...), a mimo tego organ nie zawiadomił jej o postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Tym samym w ocenie spółki, nie brała ona udziału w postępowaniu bez własnej winy. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...)r., ze względu na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości przez MZD w Toruniu oraz ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. nr 124 poz. 1030 ze zm.). Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Dyrektor MZD w Toruniu postanowieniem z dnia (...)r. nr (...), na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 §1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia (...)r. Decyzją z dnia (...)r. nr (...) Dyrektor MZD w Toruniu odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia (...) r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podkreślił, że wznowił przedmiotowe postępowanie w celu zbadania czy wnioskodawca posiada przymiot strony i czy bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji ostatecznej. Jak podkreślił Dyrektor skarżąca nie była właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości stanowiącej ww. działkę. Tym samym w ocenie organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej lokalizacji przedmiotowego zjazdu, co uniemożliwiło wydanie rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustosunkowując się zaś do pozostałych zarzutów wniosku Dyrektor wskazał w szczególności, że decyzja z dnia 31 lipca 2017 r. nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, oraz że nie narusza przepisów o właściwości, bowiem wydana została przez Dyrektora MZD w Toruniu, działającego na podstawie stosownego upoważnienia Prezydenta Miasta Torunia z dnia 10 lutego 2016 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Toruniu decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, treści wniosku oraz przedmiotu decyzji z 31 lipca 2017 r., Sąd podzielił ocenę organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez nią ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia (...)r. W konsekwencji za prawidłową Sąd I instancji uznał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji pierwotnej (dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego) zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., bez merytorycznego ponownego rozpoznawania sprawy, a także utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję SKO. W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi, brak jest w sprawie w szczególności podstaw prawnych, aby stwierdzić, że postępowanie którego wznowienia domaga się skarżąca, dotyczy jej interesu prawnego – co prawidłowo wywiodły organy w uzasadnieniach rozstrzygnięć o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu. Sąd I instancji wskazał, mając na uwadze, że skarżąca powoływała się na swój interes prawny, związany z własnością działek znajdujących się w pobliżu nieruchomości, której dotyczyło postępowanie w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego, to w ocenie Sądu I instancji zaniechanie odmowy wznowienia postępowania przez organ I instancji na etapie wstępnym rozpatrywania niniejszej sprawy nie można kwalifikować – jak prawidłowo stwierdziło to SKO – jako błąd skutkujący wadliwością podjętej decyzji. Wyłącznym źródłem interesu prawnego oraz przymiotu strony w spornym postępowaniu mogą być bowiem jedynie obowiązujące normy prawa materialnego, co wyjaśniono już powyżej, a nie wadliwe działanie organu w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zważył, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że ani z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako "u.d.p."), ani z żadnego innego przepisu nie wynika by w postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu skarżącej – jako właścicielce sąsiednich nieruchomości - przysługiwał przymiot strony postępowania. Przywoływane we wniosku oraz w toku postępowania administracyjnego i powielone w skardze okoliczności nie mogły stanowić źródła opartego o normę prawa materialnego interesu prawnego skarżącej w kwestionowanym postępowaniu. Tym samy niezasadne okazały się zarzuty skargi zarówno co do naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego; - art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten wskazuje krąg podmiotów, biorących udział w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1. i art. 80 k.p.a., w związku z niedopatrzeniem się przez Sąd naruszenia przez organ administracji wymienionych przepisów, a których naruszenie doprowadziło do błędnych ustaleń co do statusu skarżących w postępowaniu administracyjnym przez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego i w związku z tym, nie powinien brać udziału w postępowaniu i w związku z tym brak jest podstaw do wznowienia postępowania dotyczącego lokalizacji zjazdu publicznego. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Wobec stawianych Sądowi I instancji zarzutów i ich uzasadnienia konieczne jest przypomnienie zasad postępowania kasacyjnego. Otóż, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, w tym powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są bowiem wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego - i to w sposób opisany w stawianych zarzutach i ich uzasadnieniu - określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w sposób określony w środku zaskarżenia rzeczywistości zaistniały. NSA nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tak więc, nawet gdyby sąd kasacyjny dostrzegł w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji nieprawidłowości, których nie objęła zarzutami strona wnosząca skargę kasacyjną, to wadliwości te nie mogłyby uzasadniać wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie kontrolowanego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza - co raz jeszcze wypada podkreślić - tylko autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. W związku z tym to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek jednoznacznego wskazania, które konkretnie przepisy prawa materialnego - z wyraźnym wskazaniem artykułu i jego ewentualnej jednostki redakcyjnej - zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i w czym to uchybienie się przejawia. W przypadku zarzutu błędnej wykładnia konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd I instancji przepisu i jak prawidłowo winien on być interpretowany. Prawidłowo sformułowany zarzut wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga wyjaśnienia, w czym strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna wymaga indywidualnego uzasadnienia każdego zarzutu, wobec każdego z przepisów, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut określony w pkt 2 nie spełnia wymogów formalnych prawidłowo sformułowanej skargi kasacyjnej. W omawianym punkcie zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1. i art. 80 k.p.a., w związku z niedopatrzeniem się przez Sąd naruszenia przez organ administracji wymienionych przepisów, jednakże zarzuty nie zostały uzasadnione. Brak jest także wykazania jaki wpływ miało zarzucane naruszenie na zapadłe rozstrzygnięcie. Przy czym przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z powyższych względów zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie mógł przynieść oczekiwanych przez spółkę efektów. Niezasadny jest również zarzut podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przypomnieć należy, że postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch faz. W fazie pierwszej organ bada, czy wniosek opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy zachowany został termin do jego złożenia (art. 148 k.p.a.). W tej fazie organ kontroluje również, czy nie występują negatywne przesłanki dla wznowienia postępowania (przedmiotowe) oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Dopiero, jeżeli powyższe przeszkody formalne nie występują, to wówczas następuje wszczęcie postępowania. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w tym przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 575). W rozpatrywanej sprawie podstawą wniosku o wznowienie postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4. k.p.a. Zgodnie brzmieniem tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzenie zatem, czy tego rodzaju przesłanka w danym przypadku istotnie wystąpiła, czy też nie zachodziła, polegać musi w tym przypadku m.in. na zbadaniu, czy spółka, która nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu, winna mieć w nim status strony. Powyższe oznacza zatem, że kwestia czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony stanowi już etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania. Ocena taka nie może być więc prowadzona poza postępowaniem, nie może być dokonywana w fazie wstępnej, zastrzeżonej wyłącznie dla zbadania prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania tylko pod względem formalnym. W sytuacji, gdy organ, dokonując kontroli formalnej wniosku spółki uznał, że wniosek spełnia ustawowe wymagania prawidłowo wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia (...)r. Jednakże, wbrew stanowisku spółki fakt wydania postanowieniu o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia (...)r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego, nie czyni spółki stroną tego postępowania. Ustalenie czy spółce przysługuje przymiot strony w powyższej sprawie organ prawidłowo dokonał na etapie merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania. W ty miejscu przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie - cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi on zatem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Podstawą materialnoprawną decyzji ostatecznej, której wniosek o wznowienie postępowania dotyczy, jest przepis art. 29 ust. 1 u.d.p., w którego treści, jako przepisu prawa materialnego, należy poszukiwać interesu prawnego spółki do wzruszenia ostateczną decyzją z dnia (...)r. Zgodnie z tym przepisem prawa: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Przepis ten nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony. Z analizy art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania nadzorczego. W świetle powyższego Sąd I instancji trafnie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że spółka nie ma interesu prawnego, składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia (...)r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego. Niesporne bowiem jest w sprawie, że spółka nie jest właścicielami ani użytkownikiem wieczystym działki nr(...), na zlokalizowanie zjazdu, na którą z drogi – ul. (...)zarządca drogi publicznej udzielił zgody decyzją z (...)r. Natomiast działka nr(...), będąca własnością skarżącej styka się z działką nr (...) jedynie w jednym punkcie (działki stykają się narożnikami). Z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, za nieuzasadnione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.