II GZ 39/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 970/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 970/21, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), odmówił [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor IAS) z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za podanie przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu przewozu towarów SENT. Spółka, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze na tę decyzję wniosła również o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku WSA wskazał, że nie został on w żaden sposób uzasadniony. Pełnomocnik Spółki, powołując się na orzecznictwo sądowe, jedynie odniósł się do istoty instytucji wstrzymania wykonania decyzji, nie uprawdopodobnił natomiast, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Ograniczył się do stwierdzenia, że sytuacja skarżącej spełnia przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania, nie precyzując jednak co dokładnie na to wskazuje. W szczególności nie przedstawiono aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej Spółki, której znajomość pozwoliłaby sądowi dokonać oceny, czy skarżąca dysponuje środkami umożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. WSA podkreślił, że w przypadku braku uzasadnienia wniosku, sąd nie może działać w tym zakresie za stronę. To na stronie ciąży obowiązek wykazania, że zaskarżona decyzja – w razie wykonania – mogłaby narazić wnioskodawcę na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W świetle powyższego WSA uznał, że Spółka nie uprawdopodobniła wystąpienia określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek. Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a to: a) odmowę wskazania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo wskazania przez skarżącą prawdopodobieństwa wystąpienia nieodwracalnego skutku na etapie wykonania samej decyzji, a to prawdopodobieństwa poniesienia wysokiej szkody finansowej przez skarżącą. b) nieprawidłowe ustalenie, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje skutków wskazanych przez stronę, podczas gdy jej realizacja bezpośrednio wpływa na sytuację finansową strony i może wyrządzić znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez: a) sporządzenie uzasadnienia postanowienia w zakresie faktów lakonicznego, niekorespondującego z pełną treścią akt postępowania administracyjnego i pominięcie wyczerpującego wyjaśnienia motywów nieuwzględnienia wniosku w kontekście przytoczonych przez skarżącą okoliczności stanu faktycznego, związanych z opisanymi w skardze nieodwracalnymi skutkami przedsięwzięcia; b) bardzo zdawkowe uzasadnienie prawne postanowienia, a w zasadzie uargumentowanie odmowy przyznania racji skarżącej w zaledwie kilku zdaniach, podczas gdy sprawa dotyczy udzielenia ochrony podmiotowi, którego sytuacja finansowa jest w ogromnej mierze zależna od aktualnej koniunktury rynku, w związku z czym w obecnych realiach prowadzenia działalności poniesienie przez skarżącą jakichkolwiek dodatkowych kosztów poza niezbędnymi, a związanymi wprost z prowadzoną działalnością, w istocie stanowi dla niej okoliczność mającą bezpośredni wpływ na jej kondycję finansową. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że okolicznością istotną w odniesieniu do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody są aktualne trudne realia rynkowe w branży, w której działa skarżąca, a związane z obowiązującymi przez wiele miesięcy ograniczeniami w związku z epidemią koronawirusa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl, której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia – w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Jak trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) podziela dokonaną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu ocenę, że wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora DIAS nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ strona nie uprawdopodobniła wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. WSA nie mógł bowiem zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro skarżąca nie przedstawiła argumentów, które wskazywałyby na zaistnienie w sprawie okoliczności uprawdopodobniających wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a okoliczności takie nie wynikają także z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do jej sytuacji majątkowej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca), nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia spółki, że w jej przypadku zapłata wspomnianej kwoty może rzeczywiście doprowadzić do znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienia NSA: z 13 maja 2021 r., sygn. akt II GZ 143/21; z 13 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 324/20; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GZ 169/20; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Bez przedłożenia przez skarżącą stosownych dokumentów źródłowych, z których wynikałaby jej rzeczywista zdolność płatnicza, nie jest w istocie możliwe zweryfikowanie zarówno wysokości uzyskiwanego dochodu, jego regularności, jak i wartości środków majątkowych należących do skarżącej. Danych tych, w sytuacji ich nieprzedstawienia, nie można w żaden sposób skonfrontować z wysokością nałożonego zobowiązania, co uniemożliwia dokonanie analizy zdolności finansowej strony i rozmiaru ciążącego na niej obciążenia oraz ryzyka powstania ewentualnych szkód lub skutków. Informacji tych sąd pierwszej instancji nie mógł również powziąć na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takich dokumentów skarżąca nie przedłożyła na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji. Brak wiedzy sądu pierwszej instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał zatem na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., co oznacza, że prawidłowo WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (w tym przypadku argumentów wniosku), stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska skarżącej w zakresie słuszności wniosku. W świetle powyższego NSA uznał zarzut za całkowicie chybiony. W odniesieniu zaś do podnoszonych w zażaleniu trudności na rynku w branży, w której działa skarżąca oraz obowiązujących od wielu miesięcy ograniczeń w związku z epidemią koronawirusa, NSA stwierdza, że Spółka ograniczyła się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia w tym zakresie. Należy podkreślić, że wskazywana okoliczność trwającej epidemii, bez rzeczywistego przełożenia jej konsekwencji na sytuację finansową Spółki, nie może sama w sobie być uznana za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby nagłe pogorszenie sytuacji ekonomicznej Spółki w okresie wnoszenia analizowanego żądania, uniemożliwił sądowi pierwszej instancji zbadanie wpływu stanu epidemii na aktualne możliwości płatnicze strony. Należy podkreślić, że epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. W ocenie NSA, samo powoływanie się na tę okoliczność jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskująca nie przedstawiła żadnych danych, ani też dokumentów pozwalających zobrazować jej płynność finansową w okresie przed pandemią, jak i aktualnie w czasie wprowadzonych obostrzeń. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.