I SA/Łd 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Asesor WSA Grzegorz Potiopa Protokolant: St. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 233.376,- zł, na okres jednego miesiąca, począwszy od grudnia 2020 r. Pismem z 26 sierpnia 2021 r. organ odmówił przyznania świadczeń objętych wnioskiem. Jako podstawę prawną podano art. 15gga ust. 1-2 i 26 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o Covid). W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca nie spełnia warunku wskazanego w treści art. 15gga ust. 1, to jest: prowadzenia działalności gospodarczej oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007. Organ ocenił spełnienie ww. warunku na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. W skardze na ww. akt pełnomocnik spółki, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń, o wypłatę świadczeń w wysokości wskazanej we wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podniósł zarzut naruszenia art. 15gga ust. 1 i ust. 11 ustawy o Covid poprzez brak przyznania świadczeń w sytuacji, gdy spółka spełniła warunek uzyskania dofinansowania. W uzasadnieniu pełnomocnik spółki wskazał miedzy innymi, że skarżąca od 2013 r. faktycznie wykonywała działalność gospodarczą o numerze PKD 47.71.Z tj. sprzedaż detaliczną odzieży i obuwia, co uprawniało ją do otrzymania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Spółka wyjaśniła, że w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w rejestrze REGON jako dominujący przedmiot działalności wskazany był nieprawidłowo kod 46.47.Z — sprzedaż hurtowa odzieży i obuwia. Skarżąca złożyła 11 września 2020 r. wniosek o zmianę tego wpisu, jednak do 30 września 2020 r. w rejestrach nadal widniał nieprawidłowy kod. W dalszej części uzasadnienia spółka przedstawiła zestawienie wartości jej przychodów za lata 2018—2020, dowodząc że przeważającą jej działalnością (ponad 90%) była sprzedaż detaliczna towarów klasyfikowana kodem 47.71.Z. Pełnomocnik wyjaśnił, że w wyniku omyłki w rejestrze REGON od 2017 r. widniała inna działalność jako przeważająca działalność spółki, mianowicie sprzedaż hurtowa oznaczona kodem PKD 46.42.Z. Działalność hurtowa miała jednak marginalne znaczenie w ogólnej działalności spółki. Działalność gospodarcza ujawniona w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. była zatem niezgodna z działalnością, która faktycznie była przeważającą działalnością gospodarczą, tj. sprzedaż detaliczna oznaczona kodem 47.71.Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako pozostającą poza właściwością sądu administracyjnego, ewentualnie — o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że w niemal identycznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał 10 grudnia 2021 r. wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 766/21. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zawartą w tym orzeczeniu interpretację przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. W dalszych rozważaniach zasadne będzie posłużenie się argumentacją przytoczoną w przywołanym wyroku. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżona odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy podlega sądowej kontroli, bowiem — wbrew stanowisku organu — mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), nie jest jednak decyzją administracyjną, lecz innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie zostało wyrażone w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21. Wzgląd na kwalifikację tej formy działania administracji przesądza o charakterze i zakresie dopuszczonych przez prawo czynności organu poprzedzających jej podjęcie. Skoro odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy nie jest decyzją ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1–2 p.p.s.a.), lecz jest "innym niż decyzja lub postanowienie" aktem (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to jego wydanie nie może być poprzedzone postępowaniem dowodowym prowadzonym na podstawie k.p.a. Kodeks nie ma tu w ogóle zastosowania, bowiem stosuje się go w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, postanowienia lub załatwienia sprawy milcząco (art. 1 k.p.a.). Wszystkie te formy mieszczą się w katalogu form działania administracji poddanych sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a. i w ramach skargi na te akty sąd może i powinien poddać ocenie zastosowanie przepisów k.p.a. przed ich wydaniem, a ewentualne naruszenie przepisów kodeksu może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. Nie jest to możliwe, ani dopuszczalne w sprawie ze skargi na akt, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ten bowiem nie ma charakteru orzeczniczego (zob. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 67–97 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Innymi słowy, czynności organu poprzedzające odmowę zawarcia umowy nie mieszczą się (bo mieścić się nie mogą) w ramach czynności "postępowania dowodowego" w rozumieniu k.p.a., lecz polegają na prostym porównaniu danych zawartych we wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i danych zawartych w rejestrze REGON (w brzmieniu na określony dzień). Do oceny wyniku tego porównania (w razie negatywnego jego skutku) sprowadza się sądowa kontrola aktu odmowy, który w razie błędów w tym zakresie podlega uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć tu tylko "odpowiednie" zastosowanie, co w przypadku kontroli aktów takich jak zaskarżona odmowa, oznacza dopuszczalność zastosowania wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 i 3 p.p.s.a — i uchylenia zaskarżonego aktu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo w razie zajścia niektórych podstaw nieważności, odnoszonych w typowym przypadku do decyzji (np. wydania aktu przez niewłaściwy organ lub bez podstawy prawnej). O tym, w jaki sposób dochodzi do oceny spełnienia warunków dopuszczalności zawarcia umowy przesądza więc nie treść ustaleń faktycznych dokonywanych na podstawie k.p.a., lecz czynności określone w prawie materialnym — art. 15gga ustawy o Covid. Zgodnie z jego treścią (wg stanu na dzień złożenia wniosku przez skarżącą), przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. (ust. 1). Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (ust. 2). Z przepisów tych wynika jasno, że ocena spełnienia warunku dopuszczalności zawarcia umowy jest wynikiem prostego zestawienia danych REGON i danych wniosku. Takie ujęcie jest zresztą spójne z celem poddanej analizie konstrukcji, która zakłada szybkie udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z przyczyn od siebie niezależnych. W zaskarżonym akcie odmowy organ stwierdził, że zgodnie z informacjami ujawnionymi w Bazie Internetowej REGON przeważająca działalność gospodarcza skarżącej na dzień 30 września 2020 r, była oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem: 46.42.Z, a kod ten nie został wymieniony w art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid. W dniu 22 grudnia 2020 r. dokonano zmiany we wpisie w sekcji PKD, polegającej na usunięciu powyższej wartości (4642Z) i dodaniu nowej — 7471Z, to jest kodu również niewymienionego w art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid. Organ podkreślił, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Sąd w pełni podziela ten pogląd i w związku z tym za niezasadne uznaje zarzuty skargi wskazujące na nieuwzględnienie przez organ faktycznej, a nieobjętej wpisem w REGON, przeważającej działalności skarżącej, a zamiast tego uznanie za wiążące danych z bazy REGON. Zdaniem Sądu skutki nieujawnienia w tym rejestrze rzeczywistej i aktualnej przeważającej działalności przedsiębiorcy obciążają wyłącznie stronę skarżącą. Oceny Sądu nie zmienia fakt użycia w innych przepisach ustawy o Covid (jak w art. 31zo, który dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne) analogicznego, jak w art. 15gga ust. 2, sformułowania (oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.), którego znaczenie w orzecznictwie sądowym jest rozumiane inaczej, niż to przyjęto w niniejszym wyroku. Różnica ta wynika bowiem z faktu, że odmowa w innych sprawach dotyczy zwolnień z płatności należności publicznoprawnych (a nie przyznania pomocy przez zawarcie umowy o przyznanie świadczeń) oraz nieprzypadkowego w związku z tym nadania odmowie w tych sprawach formy decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 31zq ustawy o Covid, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że w tych sprawach stosuje się k.p.a., a więc organ może i powinien dokonywać faktycznych ustaleń co do przedmiotu przeważającej działalności. Stąd bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem odmowy w sprawie rozpoznanej są orzeczenia wydane na tle art. 31zo–art. 31zq, w których podkreśla się, że "nie dane statystyczne zawarte w GUS (REGON), ale ustalenie jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na określony dzień, powinny determinować udzielenie zwolnienia" (np. wyroki WSA z 18 listopada 2021 r., III SA/Gl 575/21, z 17 listopada 2021 r. III SA/Łd 659/21; CBOSA). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji (art. 151 p.p.s.a.). is