VII SA/Wa 2033/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę I. Decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] udzielił Q. Sp. z o. o. Sp. k. w W., pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie określonych w decyzji urządzeń wodnych realizowanych na terenie budowanego Centrum Logistycznego przy ul. [...] w [...], tj. działek o nr ewid: [...] w obrębie [...]. Organ udzielił wskazanej Spółce także pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne. II. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.F., twierdzący, że reprezentuje jako pełnomocnik M.R., współwłaścicielkę działek nr ew. [...] i [...]. Podkreślił, że nastąpiło bezzasadne odmówienie mu uczestnictwa w postępowaniu, a w konsekwencji dostępu do akt postępowania. Organ całkowicie zignorował okoliczność, że udzielone mu pełnomocnictwo jest nieodwołalne. Interpretacja przedstawiona przez organ w zakresie odwołalności pełnomocnictwa jest bezzasadna. Szerzej na ten temat wypowiedziałem się w pismach złożonych w aktach sprawy i przytoczona tamże argumentacja pozostaje aktualna, a tym samym powinna zostać rozpatrzona przez obiektywnie działający organ odwoławczy. III. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania R.F., wniesionego w imieniu M. R. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] maja 2021 r. Wskazał, że na etapie postępowania przed organem I instancji, pismem z 16 marca 2021 r. R.F., wystąpił do tego organu z wnioskiem o przystąpienie do postępowania w charakterze pełnomocnika stron tj. M. R. i K. Ż. oraz o udostępnienie zebranego materiału dowodowego, celem zapoznania się z postępowaniem. Do przedmiotowego pisma został załączony Wyciąg z Aktu Notarialnego Repertorium A Nr [...] - Przedwstępnej Umowy Sprzedaży oraz Pełnomocnictwa zawarty z M. R. oraz Wyciąg z Aktu Notarialnego Repertorium A Nr [...] - Przedwstępnej Umowy Sprzedaży oraz Pełnomocnictwa zawarty z K.Ż.. Dyrektor Zarządu Zlewni 26 marca 2021 r. przesłał w formie elektronicznej R.F. materiały dotyczące przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy w toku postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. wezwał Odwołującego się do przedłożenia aktualnego oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa do działania w imieniu strony postępowania tj. M.R. - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, z uwagi na fakt, że jak wynika z akt sprawy przedłożone pełnomocnictwo zostało odwołane przez M.R. pismem z 30 marca 2021 r. Dyrektor RZGW w [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Odwołanie przez stronę udzielonego pełnomocnictwa na etapie prowadzonego postępowania, jest dla organu wiążące. Należy bowiem odróżniać stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą, a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Z chwilą złożenia przez M.R. do organu I instancji oświadczenia o odwołaniu pełnomocnictwa, organ zobowiązany był traktować stronę jak działającą bez pełnomocnika. Sąd Najwyższy w wyroku z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt V CSK 522/18 wskazał, ż zgodnie z art. 101 § 1 k.c. pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Dopuszczalność odwołania pełnomocnictwa w każdym czasie jest refleksem stosunku zaufania stojącego u podstaw pełnomocnictwa, z czym koresponduje możliwość wycofania mandatu udzielonego pełnomocnikowi przez mocodawcę w każdym czasie, niezależnie od trwania stosunku podstawowego. Ponadto udzielenie nieodwołalnego pełnomocnictwa jest w istocie umownym zobowiązaniem się mocodawcy, że udzielonego pełnomocnictwa nie odwoła. Taka klauzula jest dopuszczalna w świetle zasady swobody umów, zaś jej skutek (w przypadku skutecznego odwołania pełnomocnictwa) ogranicza się do odpowiedzialności odszkodowawczej. Umowa taka, dopuszczalna w świetle art. 3531 k.c. może pociągać za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą w sytuacji, w której mocodawca, wbrew swemu zobowiązaniu, odwołał udzielone pełnomocnictwo, nie rzutuje ona jednak na skuteczność oświadczenia woli o odwołaniu, a co za tym idzie na ustanie upoważnienia wynikającego z pełnomocnictwa." IV. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R.F. kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 32 k.p.a. w zw. art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie, złożone przez R. F. w imieniu M. R., jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy R.F. jest pełnomocnikiem strony postępowania – M.R. uprawnionym do działania w imieniu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a udzielone R. F. pełnomocnictwo nie zostało skutecznie odwołane i nie wygasło, a wnoszący odwołanie spełnił wszystkie wymogi formalne skutecznego złożenia odwołania, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. poprzez samodzielne rozstrzygniecie przez organ, że pełnomocnictwo udzielone R.F. przez M. R. wygasło, podczas gdy stwierdzenie takiej okoliczności należy do właściwości sądów powszechnych, a tym samym w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania do czasu wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd, 3. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 101 § 1 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że pełnomocnictwo udzielone R. F. przez M. R., wygasło na skutek jego odwołania pomimo, że z treści pełnomocnictwa wyraźnie wynika, że M. R. zrzekła się odwołania pełnomocnictwa, a zrzeczenie się odwołania pełnomocnictwa uzasadnione jest treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, że w aktach znajduje się pełnomocnictwo udzielone mu przez M. R. (Akt Notarialny Rep. A [...]), którego zakres obejmuje również umocowanie do występowania w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Z treści pełnomocnictwa wprost wynika, że pełnomocnictwo jest nieodwołalne do dnia 30 czerwca 2023 r. Skarżący jest obecnie umocowany do reprezentowania, będącej stroną w niniejszym postępowaniu M. R.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że umocowanie obejmuje również prawo do składania, w imieniu M. R., odwołań od decyzji administracyjnych. Kwestia ważności pełnomocnictw oraz kwestia możliwości ich odwołania stanowi materię cywilnoprawną. W związku z tym właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny a nie organ administracji publicznej. Zdaniem Strony w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne i organ nie był uprawniony do samodzielnego badania kwestii skuteczności odwołania pełnomocnictwa udzielonego R. F. przez M.R. W przypadku powzięcia wątpliwości co do ważności pełnomocnictwa organ stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany był do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii przez właściwy sąd powszechny. Samodzielne rozstrzygnięcie przez organ kwestii cywilnoprawnej stanowi rażące naruszenie zasady legalizmu wyrażonej m.in. w art. 6 k.p.a. i w związku z tym, rozstrzygnięcie organu dotknięte jest wadą, która skutkować powinna jego usunięciem z obrotu prawnego. Merytoryczne rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wygaśnięcia pełnomocnictwa udzielonego R.F. przez M. R. było również nieprawidłowe z tej przyczyny, że pełnomocnictwo to było nieodwołalne i nie zaszły podstawy ku temu, żeby uznać, że udzielająca go strona może mimo to je odwołać. W niniejszej sprawie pełnomocnictwo zostało udzielone w związku z zawartą przedwstępną umową sprzedaży nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży jest bardzo często wymieniane jako modelowy przykład uzasadniający zrzeczenie się prawa do odwołania pełnomocnictwa. Zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości jest wynikiem planowanej inwestycji budowlanej. W celu przygotowania inwestycji, inwestor, którego reprezentuje R. F., zaangażował znaczne środki finansowe m.in. w celu przygotowania projektu architektonicznego, badań, przeprowadzenia niezbędnych postępowań administracyjnych i sądowych a także w celu wypłaty zaliczek i zadatków na poczęć ceny sprzedaży nieruchomości pod inwestycję. Uzyskanie nieodwołalnych pełnomocnictw od właścicieli nieruchomości na której ma powstać inwestycja ma zatem na celu sprawne przygotowanie inwestycji a także zmniejsza i tak już wysokie ryzyko inwestycyjne. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z istotą działania organów odwoławczych, podjęcie przez nie czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy, za każdym razem poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organy te podejmują czynności mające na celu ustalenie, czy środek odwoławczy inicjujący postępowanie w II instancji, został m.in. wniesiony przez osobę posiadającą przymiot strony. Wynika to z art. 134 k.p.a., w którym wskazano, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany przepis nakłada na organy odwoławcze obowiązek przeprowadzenia kontroli środka odwoławczego z punktu widzenia wymogów formalnych. Organ ma więc obowiązek sprawdzić, czy środek odwoławczy jest dopuszczalny i czy wniesiono go w przewidzianym terminie. Niedopuszczalność odwołania zachodzi w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. VII. W niniejszej sprawie Skarżący opiera swoją legitymację procesową do zaskarżenia odwołaniem decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] maja 2021 r., z faktu posiadania pełnomocnictwa udzielonego mu przez M. R. (współwłaścicielka działek nr ew. [...] i [...]) aktem notarialnym z [...] lutego 2021 r. Rep. A [...]. W ocenie Strony zakres pełnomocnictwa obejmuje umocowanie do występowania w niniejszej sprawie, zatem ma on - jak twierdzi - uprawnienie do reprezentowania współwłaścicielki nieruchomości w niniejszym postępowaniu. Sąd tego stanowiska nie podziela. Z § 9 aktu notarialnego udzielającego powoływane przez Skarżącego pełnomocnictwo wynika, że "M.R. udzieliła R.F. nieodwołalnego do 30 czerwca 2023 r. pełnomocnictwa do: 1) przeglądania akt powołanej w § 1 księgi wieczystej Kw nr [...], w tym składania wniosków o sporządzenie fotokopii i odpisów z akt oraz do odbioru takich fotokopii i odpisów, a ponadto do przeglądania akt ksiąg wieczystych, z których nieruchomość została odłączona; 2) uzyskania od właściwych organów administracji rządowej i samorządowej wszelkich zaświadczeń, informacji, wypisów lub wyrysów dotyczących stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, koniecznych do przeprowadzenia kompleksowego badania jej stanu prawnego; 3) uzyskania wydanych na podstawie art. 306g w zw. z art. 112 Ordynacji podatkowej zaświadczeń właściwych dla Sprzedającej organów podatkowych, organów gminy, Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, stwierdzających niezaleganie albo zaległość z tytułu podatków bądź składek na ubezpieczenie społeczne, ewentualnie niefigurowanie w rejestrze płatników składek; 4) reprezentowania we wszelkich sprawach dotyczących uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość bądź wydzieloną z niej działkę gruntu; 5) uzyskania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej, w szczególności przyłączenia do sieci energetycznej, gazowej, teleinformatycznej, wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej lub innej infrastruktury technicznej umożliwiającej odprowadzanie wód opadowych oraz włączenie do dróg, w tym składania i podpisywania wniosków i innych dokumentów, ich zmiany, cofania oraz odbioru; 6) uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, zmiany klasyfikacji gruntów oraz uzyskania decyzji dotyczącej gospodarowania masami ziemi podlegającymi ochronie; 7) uzyskania decyzji o wycince drzew i krzewów oraz uzyskania decyzji o nasadzeniach zastępczych; 8) uzyskania decyzji - pozwolenia wodnoprawnego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania planowanej przez Kupującą inwestycji na środowisko, decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych, decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z drogi, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na nieruchomości planowanej przez Kupującą inwestycji; 9) składania wniosków o podział nieruchomości w celu geodezyjnego wydzielenia działki gruntu odpowiedniej dla zaplanowanej przez Kupującą inwestycji, do reprezentowania jej w postępowaniach wszczętych na podstawie tych wniosków, a także odbioru wszelkich dokumentów, a zwłaszcza decyzji zatwierdzających podział, jak też do ujawnienia tego podziału w ewidencji gruntów i ewentualnej zmiany oznaczenia użytków gruntowych. Mocodawczyni oświadcza, że pełnomocnictwo to obejmuje prawo składania i podpisywania wniosków i innych dokumentów, ich zmiany, cofania oraz do odbioru decyzji, postanowień, wypisów, wyrysów, map i pism oraz korespondencji związanej z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, a w szczególności z uzyskaniem pozwolenia na budowę i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z zastrzeżeniem, że wszelkie koszty oraz opłaty przyłączeniowe związane z warunkami technicznymi, decyzjami i umowami przyłączeniowymi określonymi powyżej będą obciążały Kupującą. Mocodawczyni oświadcza, że na wezwanie Kupującej udzieli wszelkich dalszych pełnomocnictw niezbędnych do prowadzenia postępowań administracyjnych i innych związanych z uzyskaniem pozwoleń, uzgodnień itp., o których mowa w niniejszej umowie, zarówno w formie pisemnej, jak też innej formie szczególnej. Mocodawczyni oświadcza, że pełnomocnik może w granicach umocowania może ustanawiać innych pełnomocników." Z zakresu tak sformułowanego pełnomocnictwa, na które powołuje się Skarżący, nie da się zdaniem Sądu w ogóle wywieść jego uprawnienia do działania w imieniu M.R. w postępowaniu wodnoprawnym wywołanym wnioskiem Q. Sp. z o. o. Sp. k. w W.. Należy przypomnieć, że sprawa zakończona decyzją wodnoprawną Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] maja 2021 r., rozstrzygała w przedmiocie wniosku właśnie Q.Sp. z o. o. Sp. k. w W., a więc podmiotu innego niż reprezentowany przez Skarżącego R. F. tj. I. Sp. z o.o. w W. Strona zdaje się nie dostrzegać różnicy w tym, że zakres jej pełnomocnictwa enumeratywnie wyliczony w § 9 pkt 1-9, zawiera wprawdzie szereg bardzo daleko idących uprawnień, jednakże dających jej prawo jedynie inicjowania w imieniu współwłaścicielki nieruchomości, postępowań, w tym wodnoprawnych. Pełnomocnictwo to daje więc szeroki wachlarz możliwości działania względem nieruchomości M.R., jednakże w ujęciu czynnym tzn. do inicjowania spraw np. do uzyskania decyzji - pozwolenia wodnoprawnego w imieniu mandantki. Nie daje jednak uprawnienia do występowania w jej imieniu w ujęciu biernym, a wiec wszędzie tam, gdzie to inny niż M. R. podmiot inicjuje postępowanie np. wodnoprawne lub budowlane, względem działek stanowiących przedmiot jej współwłasności. Nie może zmienić takiego poglądu Sądu postanowienie pełnomocnictwa, zgodnie z którym "Mocodawczyni oświadcza, że pełnomocnictwo to obejmuje prawo składania i podpisywania wniosków i innych dokumentów, ich zmiany, cofania oraz do odbioru decyzji, postanowień, wypisów, wyrysów, map i pism oraz korespondencji związanej z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, a w szczególności z uzyskaniem pozwolenia na budowę i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z zastrzeżeniem, że wszelkie koszty oraz opłaty przyłączeniowe związane z warunkami technicznymi, decyzjami i umowami przyłączeniowymi określonymi powyżej będą obciążały Kupującą." Powyższe doprecyzowanie pełnomocnictwa odnosi się wyłącznie do zakresu wymienionego w § 9 pkt 1-9, o czym świadczy sposób jego zredagowania. Nadto, nawet gdyby doszukiwać się w tym właśnie zapisie jakiegoś dalej idącego sensu, to nie można byłoby wywieść z niego uprawnienia do składania przez Skarżącego w imieniu M.R. odwołań w sprawach inicjowanych przez inne podmioty, a dotyczących nieruchomości, których mandantka jest współwłaścicielką. Nie wynika to z jego treści. W związku z powyższym, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 134 k.p.a. R.F. nie legitymuje się bowiem ważnym węzłem obligacyjnym w postaci pełnomocnictwa uprawniającego go do reprezentowania M.R. jako strony biernej (uczestniczki) postępowania wywołanego wnioskiem Q. Sp. z o. o. Sp. k. w W. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na stanowisko właścicielki nieruchomości należy wskazać, że Skarżący nie uzyskał takiego pełnomocnictwa w toku postępowania prowadzonego przez organy Wód Polskich. W sprawie nie mogło również dojść do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. Istota tego zarzutu bazuje na założeniu, że oceny skuteczności związania pełnomocnictwem i faktu jego odwołania przed upływem wskazanej w nim daty nieodwołalności, może dokonywać wyłącznie sąd powszechny a nie organ administracji publicznej orzekający w danej sprawie. W konkluzji, organ winien zawiesić postępowanie z uwagi na to, że o tym czy pełnomocnictwo zostało skutecznie odwołane zdecydować może sąd powszechny. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga wskazania, że powoływane w treści tej regulacji zagadnienie wstępne jest określoną w przepisach prawa materialnego przesłanką wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencję organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje przy tym niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. W ocenie Sądu, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mógłby stanowić w niniejszej sprawie podstawy zawieszenia postępowania, bowiem po pierwsze nie toczy się jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie ważności pełnomocnictwa i jego zakresu (Strona na to nie wskazuje a organ tego rodzaju sprawy zainicjować nie może), po drugie, zakres pełnomocnictwa opisany powyżej nie upoważnia Skarżącego do reprezentowania M.R. w postępowaniu wodnoprawnym wywołanym wnioskiem Q. Sp. z o. o. Sp. k. w W.. Nie występuje zatem jakiekolwiek zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wymagałaby niniejsza sprawa. Zbędne z kolei jest w ocenie Sądu odnoszenie się do zarzutu nr 3 wskazującego na naruszenie art. 101 § 1 k.c. Niezależnie od okoliczności opisanych powyżej, które już same w sobie świadczą o bezzasadności skargi, Sąd wskazuje, że podziela stanowisko Skarżącego, co do tego, że w obrocie prawnym, zwłaszcza z zakresu nieruchomości, praktyka nieodwołalności pełnomocnictw w określonym czasie jest dostrzegalna i niejednokrotnie uzasadniona okolicznościami (trwającym procesem inwestycyjnym). Niemniej jednak nie ma to żadnego wpływu na niniejszą sprawę, w której - jak wskazano - w ogóle nie ma w pełnomocnictwie uprawnienia dla Skarżącego do reprezentowania M.R. w sprawie zainicjowanej wnioskiem innego podmiotu o wydanie decyzji wodnoprawnej. Podkreślić także należy, że decyzja wodnoprawna nie daje uprawnień do nieruchomości ani nie powoduje jej obciążenia, co wynika wprost z jej postanowień. Reasumując, Sąd uznał, że na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną.