IV SA/Po 50/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie P. na zawiadomienie Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zawiadomienie Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej; 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Stowarzyszenie P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie P. (dalej też jako "strona skarżąca") wniosło skargę na powiadomienie Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. (znak sprawy: [...]) o zobowiązaniu skarżącego do uiszczenia kwoty [...]zł tytułem pokrycia kosztów dodatkowych związanych z zaangażowaniem pracownika do odszukania dokumentów wnioskowanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2021 r. Aktowi z zakresu administracji publicznej Starosty zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne obciążenie skarżącego kosztami dodatkowymi związanymi z zaangażowaniem pracownika organu do odszukania wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentów podczas gdy przepis ten nie daje organom administracji publicznej podstawy prawnej do obciążania wnioskodawcy kosztami związanymi z oddelegowaniem pracownika organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezprawne ograniczenie skarżącemu gwarantowanego w Konstytucji RP dostępu do informacji publicznej dotyczącej jawności działalności organów władzy publicznej, a w tym sposobu dysponowania i wydatkowania przez organ administracji publicznej środkami publicznymi stanowiącymi budżet samorządu powiatowego. Mając na uwadze przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu administracji publicznej Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. Stowarzyszenie P. zwróciło się do organu - Starosty o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania oraz udostępnienie materiałów: 1. czy w latach 2015 - 2021 pani U. K. świadczyła jakiekolwiek usługi na rzecz Powiatu Wrzesińskiego? 2. w przypadku twierdzącej odpowiedzi - o udostępnienie kopii wszystkich faktur wystawionych za zrealizowane usługi. Pismem z dnia [...].04.2021 r., Starosta częściowo wykonał wniosek i udzielił informacji publicznej poprzez wskazanie, że w latach 2019 - 2021 pani U. K. nie świadczyła żadnych usług na rzecz Powiatu W. . Jednocześnie w odniesieniu do okresu 2015 - 2018 organ wskazał, że wszystkie umowy zawierane w tym okresie zostały zarchiwizowane i przekazane do archiwum zakładowego, a organ nie prowadzi Centralnego Rejestru Umów. W związku z tym organ powołał się na duży nakład pracy konieczny do udzielenia wnioskowanej informacji, którą uznał za informację publiczną przetworzoną i wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na pismo organu, wnioskodawca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. przedstawił argumentację z której wynika, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Starosta odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia informacji z punktu widzenia interesu publicznego. Z tak wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca, w związku z czym wywiódł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. zaskarżoną decyzję Starosty uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Po przekazaniu Staroście akt postępowania wraz z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. organ powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2022 r. Jednocześnie na mocy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. organ powiadomił o konieczności poniesienia przez wnioskodawcę kosztów dodatkowych związanych z zaangażowaniem pracownika do odszukania wnioskowanych dokumentów w łącznej kwocie [...]zł. Z tak przedstawionym stanowiskiem organu w zakresie konieczności poniesienia tzw. kosztów pracowniczych w ocenie Stowarzyszenia nie sposób się zgodzić. Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzedziło wniesienie pisma z wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa poprzez nieobciążanie wnioskodawcy wskazanymi kosztami, jednakże do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się do złożonego wezwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Starosta wskazał, że żądanie poniesienia ww. kosztów związanych z oddelegowaniem pracownika do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej było w pełni uzasadnione i wynika wprost z zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w szczególności jej art. 15. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2022 r. Jednocześnie na mocy art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomił o konieczności poniesienia przez wnioskodawcę kosztów dodatkowych związanych z zaangażowaniem pracownika do odszukania wnioskowanych dokumentów w łącznej kwocie [...]zł. Powyższą kwotę organ wyliczył w następujący sposób: Po ostatecznym ustaleniu przewidywanej liczby godzin pracy pracownika Starostwa Powiatowego we W. w liczbie [...] godzin, przy ustaleniu, że przeciętne wynagrodzenie inspektora w Starostwie wynosi [...] zł ustalono wynagrodzenie w wysokości [...] zł, poprzez przemnożenie 2 miesięcy pracy przez [...] zł. Jednocześnie organ podkreślił, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został ostatecznie zrealizowany w dniu [...].01.2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy akt według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jako wadliwy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zawiadomienie Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. ustalające opłatę za udostępnienie informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2021 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ((Dz.U.2020.2176 t.j. dalej jako "u.d.i.p."). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała okoliczność, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej w sposób wskazany przez wnioskodawcę, następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia określonej opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (patrz. Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 459/07, CBOSA). Akt taki może mieć formę pisma, zawiadomienia czy postanowienia i podlega kontroli sądowej (patrz str. 312 Komentarza do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej). W związku z tym Sąd uznał, że skarga na zawiadomienie Starosty jako organu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji publicznej, mocą którego organ ustalił wysokość opłaty za udostępnienie tejże informacji, jako akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Wniesienie skargi nie było obarczone wymogiem uprzedniego zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. i nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, że przedmiotowy wniosek został złożony w trybie przepisów u.d.i.p., która w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na konieczność rozpoznania wniosku w oparciu o u.d.i.p. wskazuje zarówno jego treść, jak również treść zawiadomienia organu z dnia 16 grudnia 2021 r., w którym sam organ wskazał, że dotyczy ono "wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Podkreślenia przy tym wymaga, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, a także w następstwie wniesienia skargi sąd administracyjny, są związani treścią wniosku i nie jest możliwe samodzielne modyfikowanie czy to zakresu żądania wniosku, czy trybu i przepisów, na podstawie których ma być on rozpoznany. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 3 ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnego wyboru. Zasadą, która wynika z u.d.i.p., jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy. Na zasadzie wyjątku ustawodawca wprowadził możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2). Treść przytoczonych przepisów wskazuje więc jednoznacznie, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, zaś wyjątkiem jest możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty, która jednakże ma odpowiadać dodatkowym kosztom związanym z wnioskowanym sposobem udzielenia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Koszty, o których mowa w ww. przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest uprzednio poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. Bezsporne jest zatem, że u.d.i.p. przewiduje określoną chronologię czynności i w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., konieczne jest powiadomienie o wysokości opłaty. Kwestią sporną wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest to, czy organ prawidłowo dokonał ustalenia opłaty za udostępnienie informacji. Jak już wyjaśniono, przedmiotowy wniosek winien zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p. i to przepisy tej ustawy powinny stanowić podstawę czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy, bowiem z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty przewidzianej w tym przepisie, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Dlatego też podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ustalając wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć czy w konkretnym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Organ orzekający w niniejszej sprawie wskazał jedynie, że żądana przez skarżącego informacja wygeneruje koszt dodatkowy związany z zaangażowaniem pracownika do odszukania wskazanych we wniosku dokumentów. Koszty pracownicze po godzinach pracy urzędu) wyceniono na kwotę [...]zł. Organ nie pokusił się jednak o wyjaśnienie sposobu jej wyliczenia. Nie wyjaśnił również skąd wzięła się liczba [...] godzin pracy w związku z przygotowaniem wnioskowanej informacji. Konieczność szczegółowego wykazania sposobu ustalenia spornej opłaty jawi się zaś jako szczególnie niezbędna w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Koszty te związane były z koniecznością odszukania wskazanych we wniosku dokumentów będących w posiadaniu organu. Jak wyjaśnił Starosta ostatecznie wnioskowane dokumenty zostały udostępnione stronie skarżącej [...] stycznia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy udostępnienie polegało li tylko na skserowaniu ok 20 stron A4 zawierających wnioskowane umowy zlecenia. Zachodzi więc uzasadnione pytanie o to, jakie koszty materialne generuje skanowanie dokumentów. Na to pytanie próżno jednak szukać odpowiedzi w akcie ustalającym sporną opłatę. Ten brak przesądza zaś w ocenie tut Sądu o jego wadliwości. Uniemożliwia bowiem Sądowi dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji poprawności jej ustalenia przez zobowiązany podmiot. Podkreślenia wymaga, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jeżeli zatem organ wykaże, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie, będzie uprawniony obciążyć go dodatkowymi kosztami, przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany, należycie uzasadniony i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Uznając w tych warunkach, że zaskarżony akt nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o jego uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.