II GSK 157/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 149/21 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie z [...] października 2020 r. (nr [...]); 3) umarza postępowanie administracyjne; 4) zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz D. K. 3400 zł (trzy tysiące czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z 2 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Po 149/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę D. K. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej zwanego "WIS") z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Komendant Miejski Policji w Koninie poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie (dalej zwanego "PIS"), że w wyniku działań sprawdzających stwierdzono, że w dniach 18 i 25 lipca 2020 r. oraz 1 sierpnia 2020 r. w klubie muzycznym "[...]" w [...] była faktycznie prowadzona działalność - w lokalu tym przebywały osoby, które spożywały alkohol i tańczyły bez maseczek. Na skutek tej informacji PIS wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamiając o tym Skarżącego. W dniu 8 sierpnia 2020 r. Skarżący został przesłuchany w charakterze strony i zeznał, że prowadzi galerię muzyki i sztuki współczesnej, teatr rozrywki "[...]" w [...], przy czym w lokalu tym są organizowane koncerty muzyczne, podczas których część młodzieży słucha koncertu, a część tańczy. Dodał m.in., że takie koncerty miały miejsce w dniach 18 i 25 lipca 2020 r. oraz 1 sierpnia 2020 r. i uczestniczyło w nich ok. 200-250 osób. W dniu 19 sierpnia 2020 r. PIS otrzymał informacje z Urzędu Miasta i Gminy w [...], z których wynikało, że Skarżący nie został wpisany do rejestru instytucji kultury uchwalą Rady Miejskiej w [...], a w rejestrze instytucji kultury nie znajdowała się galeria muzyki i sztuki współczesnej, ani teatr rozrywki "[...]". Następnie w nocy z 29 na 30 sierpnia 2020 r. w powyższym lokalu została przeprowadzona kontrola sanitarna, obejmująca m.in. przestrzeganie wymagań wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 7 sierpnia 2020 r."). W protokole z tej kontroli wskazano m.in., że: 1) "gastronomia zorganizowana jest na terenie obiektu funkcjonującego jako dyskoteka", 2) przed lokalem zorganizowano ogrodzony obszar połączony z tym lokalem, w którym na wolnym powietrzu klienci lokalu tańczyli przy muzyce, 3) sprzedano 435 biletów (według oświadczenia bileterki); 4) w obiekcie znajdowało się około 1000 osób (według ustaleń kontrolujących). Decyzją z [...] października 2020 r. PIS, powołując się na art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 1 i 2, art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o zwalczaniu zakażeń") w związku z § 7 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., nałożył na Skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie zakazu prowadzenia dyskoteki w lokalu "[...]" w miejscowości [...]. PIS uznał, że w przedmiotowym lokalu funkcjonuje dyskoteka, a Skarżący prowadząc w tym lokalu działalność naruszył określony w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. WIS utrzymał w mocy decyzję PIS. Wskazał w szczególności, że § 7 ust. 1 rozporządzenie RM z 7 sierpnia 2020 r. wprowadzał zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych. Zdaniem WIS, stan faktyczny wskazuje, że w skontrolowanym lokalu Skarżący prowadził dyskotekę w ramach prowadzonej przez siebie samodzielnie działalności gospodarczej. Odnosząc się do wątpliwości Skarżącego co do zgodności przepisów rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, WIS stwierdził, że nie jest podmiotem uprawnionym do kontroli aktów prawnych pod względem ich zgodności z Konstytucją. WIS dodał, że nie było błędem stwierdzenie przez PIS, że Skarżący naruszył § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., a nie poprzednio obowiązujący § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 19 czerwca 2020 r."), gdyż organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję WIS. Zarzucił m.in. naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. (przez błędne i uznaniowe uznanie, że Skarżący podlega temu zakazowi i jego zastosowanie) oraz art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 92 Konstytucji RP. WSA oddalił skargę. WSA wskazał, że z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń wynika, że niestosowanie się w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, zagrożone jest karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł wymierzaną w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 1 i 2 wskazanej ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. WSA wskazał, że taką podstawę (przez wskazanie m.in. na art. 46a i art. 46b pkt 1-6 ustawy o zwalczaniu zakażeń) przywołano w rozporządzeniu RM z 7 sierpnia 2020 r. ustanawiającym zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty "działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych" (§ 7 ust. 1). WSA zaznaczył, że rozporządzenie to obowiązywało w dacie orzekania przez PIS, natomiast wcześniej, przed 7 sierpnia 2020 r., obowiązywało wydane na tej samej podstawie prawnej rozporządzenie RM z 19 czerwca 2020 r., które w § 6 ust. 1 pkt 2 wprowadzało tożsamy zakaz. Z kolei w dacie orzekania przez WIS obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2132; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 1 grudnia 2020 r."). Zdaniem WSA, zakazy określone w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r., § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. oraz w rozporządzeniu RM z 1 grudnia 2020 r. były tożsame, jak również nie zmieniła się sankcja za ich nieprzestrzeganie (naruszenie), zawarta w art. 48a ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Wobec tego WSA uznał, że określone zachowanie było objęte konkretnym zakazem prawnym oraz obowiązywała sankcja prawna za jego naruszenie - tak w momencie podjęcia określonego działania, jak i w dacie orzekania przez organ administracji. Z tego względu WSA nie uwzględnił postawionego w skardze zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. WSA stwierdził, że nie podziela prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, że ustanowione na podstawie rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń zakazy prowadzenia określonego rodzaju aktywności gospodarczej zostały wprowadzone z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co powinno skutkować odmową zastosowania przepisów rozporządzenia w danej sprawie. WSA zgodził się natomiast z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 673/21), że abstrakcyjna ocena konstytucyjności przepisów prawa nie należy do sądu administracyjnego. W polskim porządku prawnym badanie konstytucyjności przepisów prawa jest kompetencją Trybunału Konstytucyjnego i tylko ten organ może wypowiadać się na temat konstytytucyjności prawa we właściwe procedurze. WSA zaznaczył jednak przy tym, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie i w związku z tym sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Odnosząc się do powołanej wyżej ustawowej regulacji prawnej i przepisów wykonawczych, WSA podzielił pogląd wyrażany w doktrynie, że konieczność zwalczania epidemii mieści się w "kategorii ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Zdaniem WSA, takie ograniczenie jest możliwe z zastosowaniem upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń, chociaż upoważnienia te w istocie mają charakter blankietowy. Jednakże w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej - w tej sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o >>zasadniczym<< (podstawowym) charakterze". W ocenie WSA, w rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 46, art. 46a oraz art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń określonych rodzajów działalności gospodarczej, przy czym ograniczenie może mieć postać zakazu podejmowania określonego działania. W okolicznościach sprawy mamy bowiem do czynienia z realizacją ustanowionego ustawowo ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, który został uszczegółowiony w rozporządzeniu wykonawczym przez wprowadzenie zakazu prowadzenia określonych zakresów (aspektów) działalności, tj. prowadzenia dyskotek i klubów nocnych. W ocenie WSA, taka wykładnia ma swoje umocowanie również w art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. Zdaniem WSA, zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadniała wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W takiej sytuacji nie można też mówić o naruszeniu konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2) i wolności działalności gospodarczej (art. 20). W konsekwencji WSA nie podzielił stanowiska Skarżącego, wskazującego na konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary pieniężnej. Podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu wydanym na podstawie tej ustawy jedynie doprecyzowane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zakaz prowadzenia określonych zakresów działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zdaniem WSA, taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, a działanie w tym zakresie parlamentu przez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PIS i umorzenie w tym zakresie postępowania (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego punktu I wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. przez błędną jego wykładnię, a także w tym przypadku niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń przez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie co do zasady, jak i w stosunku do odwołującego w związku z zarzuconym naruszeniem; 2. przez błędną jego wykładnię, tj. § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. przez błędne i uznaniowe uznanie, że odwołujący podlega temu zakazowi i jego zastosowanie; 3. przez błędną jego wykładnię, tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. przez błędne i uznaniowe uznanie, że Skarżący podlega temu zakazowi i jego zastosowanie; 4. przez błędną jego wykładnię, tj. § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 1 grudnia 2020 r. przez błędne i uznaniowe uznanie, że Skarżący podlega temu zakazowi i jego zastosowanie, a szczególnie przyjęcie, że przepis ten stanowić ma podstawę ustalenia naruszenia zakazu przez Skarżącego w ramach stosowania zasady aktualności; 5. art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 Konstytucji RP przez uznanie, że nie zostały one naruszone przy wprowadzaniu zakazu wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r., § 7 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 1 grudnia 2020 r., gdy z przepisów tych wyraźnie wynika, że ograniczenie praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a nie rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej stwierdził m.in., że WSA niesłusznie uznał, że przepisy, które stanowiły podstawę wymierzenia Skarżącemu dotkliwej kary, tj. § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r., § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. i § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 1 grudnia 2020 r., odpowiadają standardom konstytucyjnym. W szczególności z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika bowiem, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej, mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota rozpoznawanej sprawy - w świetle zarzutów skargi kasacyjnej - sprowadza się do oceny, czy WSA i organy administracji orzekające w sprawie zgodnie z prawem uznały, że istniała materialnoprawna podstawa do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie zakazu bądź ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Zauważyć należy, że podobny problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z: 28 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1382/21), 9 grudnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 2385/21) i 4 marca 2022 r. (sygn. akt II GSK 38/22 i II GSK 62/22). Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne zasadnicze motywy wyrażone w uzasadnieniach przywołanych orzeczeń, gdyż są ona trafne również w okolicznościach tej sprawy. W zaskarżonym wyroku WSA ocenił, że decyzja WIS oraz poprzedzająca ją decyzja PIS o wymierzeniu Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej nie są niezgodne z prawem. WSA nie podzielił przy tym zarzutów Skarżącego odnośnie do zgodności z Konstytucją RP podstawy prawnej nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej. Zdaniem WSA, podstawa do nałożenia kary pieniężnej miała charakter ustawowy, a w rozporządzeniach wydanych na podstawie ustawy o zwalczaniu zakażeń jedynie doprecyzowane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stanowisko WSA nie jest prawidłowe, a zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej argumenty, wskazujące że § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r., § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. i § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 1 grudnia 2020 r. nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Przede wszystkim wskazać należy, że kara pieniężna została Skarżącemu wymierzona za jego działania ustalone w czasie kontroli Policji w dniu 1 sierpnia 2020 r. oraz w czasie kontroli sanitarnej w dniach 29-30 sierpnia 2020 r., które - zdaniem WIS i PIS oraz WSA - naruszały zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek. W ustalonych w sprawie datach organizowania przez Skarżącego imprez tanecznych wskazany zakaz prowadzenia działalności gospodarczej był określony najpierw w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r., a następnie w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. Zatem wyłącznie te przepisy powinny być oceniane jako podstawa prawna wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom WSA, podstawy takiej nie mógł natomiast stanowić (i nie stanowił - jak wynika z zaskarżonej decyzji) § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 1 grudnia 2020 r., gdyż kara nie może być nakładana na podstawie przepisu nieobowiązującego w dacie penalizowanego zachowania i penalizującego określone zachowania dopiero od 2 grudnia 2020 r. Z uwagi na to za zasadny należało uznać zarzut nr 4 skargi kasacyjnej. Przepisy § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. (obowiązujący do 7 sierpnia 2020 r.) i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. (obowiązujący od 8 sierpnia 2020 r. do 1 grudnia 2020 r.) stanowiły, że do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Podstawę prawną wydania tych rozporządzeń stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Z przepisu art. 46a ustawy o zwalczaniu zakażeń wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, można ustanowić czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97; por. też wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń właściwie nie ma. Zauważyć należy, że w art. 46b pkt 2 tej ustawy przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Tak samo w sposób bardzo ogólny brzmi przepis dotyczący możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy – art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. i w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenie, jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00). Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 13 października 2010 r., sygn. akt Kp 1/09; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00). Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. i w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco–dyscyplinującym (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności działalności gospodarczej tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98), gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99). Wymóg określoności ma w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej. Przewidujące zakaz prowadzenia działalności gospodarczej § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. są przepisami sankcjonowanymi, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń jest przepisem sankcjonującym, przewidując za nieprzestrzeganie tego zakazu sankcję w postaci kary pieniężnej. Art. 48 ust. 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b tej ustawy, a więc do mających jedynie ogólny charakter upoważnień do wprowadzenia rozporządzeniem poszczególnych zakazów lub ograniczeń. Skoro w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń mowa jest tylko o "czasowym ograniczeniu funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy", to rekonstrukcja znamion deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń wymaga uwzględnienia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe jest ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Zastosowana konstrukcja wielostopniowego w istocie odesłania odsyła do wadliwych, bo jedynie ogólnych przepisów kompetencyjnych, a w konsekwencji do § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. wyznaczających zupełny zakres określonych w nich ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają zatem nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Zastosowane odesłanie w konsekwencji prowadzi do tego, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, czyli regulacja o charakterze sankcjonująco–dyscyplinującym, zostały zawarte nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co narusza zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji RP wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenia RM z dnia 19 czerwca 2020 r. i z 7 sierpnia 2020 r. stały się w istocie rzeczy aktami samoistnymi, a więc pozbawionymi ich stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, nie stanowi to jednak wystarczającej podstawy do traktowania spornych w tej sprawie rozporządzeń jako aktów stosowania, a nie aktów stanowienia prawa. Ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany obowiązek z art. 68 ust. 4 Konstytucji, co oznacza, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Skoro w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to znaczy, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność działalności gospodarczej, nie mogły zostać całkowicie zawieszone aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym. W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić wątpliwości, że § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. nie mogły stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nich zakazu, co oznacza, że WSA nieprawidłowo ocenił, że naruszenie przez Skarżącego zakazu ustanowionego w tych przepisach rozporządzeń mogło stanowić podstawę do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty postawione w pkt 1, 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Uwzględniony nie mógł natomiast zostać zarzut naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. Przepis ten stanowił: "Do odwołania prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności: 1) związanej z organizacją, promocją lub zarządzaniem imprezami, takimi jak targi, wystawy, kongresy, konferencje, spotkania, włączając działalności polegające na zarządzaniu i dostarczaniu pracowników do obsługi terenów i obiektów, w których te imprezy mają miejsce (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 82.30.Z), 2) usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) - jest dopuszczalne, pod warunkiem realizowania przez widzów lub klientów obowiązku zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 24 ust. 1, a w przypadku innych niż organizowane na otwartym powietrzu: przedstawień, spektakli, projekcji filmów lub nagrań wideo - także pod warunkiem udostępnienia ich widzom lub klientom nie więcej niż połowy liczby miejsc". Zauważyć należy, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a ustalenia faktyczne przyjęte przez organy administracji, zaakceptowane przez WSA i niezakwestionowane w skardze kasacyjnej nie odpowiadają hipotezie przywołanej normy prawnej. Ponadto - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa - autor skargi kasacyjnej w istocie nie uzasadnił naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., skoro - zarzucając wadliwe zastosowanie tego przepisu - nie zestawił treści tej normy z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Zgodnie z art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona i w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ppsa decyzje WIS i PIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego) Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od WIS na rzecz Skarżącego 3400 zł, przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (400 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed WSA (1800 zł) oraz za sporządzenie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika, który brał udział w postępowaniu przed WSA (900 zł). Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a jej uwzględnienie skutkowało nie tylko uchyleniem zaskarżonego wyroku, ale i wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny za zbędne uznał zamieszczanie w wyroku postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego wyroku, o co Skarżący wnioskował w skardze kasacyjnej.