I GZ 71/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1653/21 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1653/21, oddalił wniosek [A] Sp. z o.o. w W. o wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie ze skargi tej spółki na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przewiduje możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy". Sąd wskazał, że pojęcie to powinno być interpretowane na tle art. 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., regulujących zakres sądowej kontroli. W związku z powyższym WSA stwierdził, że decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie mieści się w granicach sprawy o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zdaniem WSA, nie jest możliwe wstrzymanie decyzji w ramach postępowania sądowego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, ponieważ w takim przypadku nie zachodzi tożsamość spornego stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2020 r. oraz stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2020 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [A] Sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 61 § 3 w zw. z art. 135 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że art. 61 § 3 p.p.s.a. nie pozwala wstrzymać wykonania decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się co do postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, pomimo że jakkolwiek stanowisko to znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, to dokładna analiza tego orzecznictwa oraz zarzuconych przepisów przedstawiona w uzasadnieniu zarzutu uzasadnia zmianę linii orzeczniczej i dokonanie odmiennej wykładni, w szczególności z uwagi na fakt, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, a w doktrynie i orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż środki prawne, o których mowa w art. 135 p.p.s.a. powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i daje podstawę sądowi administracyjnemu do wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy w rozumieniu materialnym, tj. do kontroli innych postępowań i wydanych w tych postępowaniach aktów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że strona wnosząca zażalenie domagała się wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią pkt 1 tego przepisu, w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Regulacja powyższa odnosi się zatem do wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia przez organ administracji, nie zaś przez sąd administracyjny, który to o zastosowaniu instytucji ochrony tymczasowej orzeka na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Stosownie zatem do treści tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. Pojęcie to należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 p.p.s.a. i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak również np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się NSA w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Stwierdził w niej mianowicie, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o NSA, wskazywał, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy", NSA stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). W tym miejscu zauważyć wypada, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wniosła skargę na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2020 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Należy zatem mieć na uwadze, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji, która nie jest przedmiotem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Tym samym skarżący ochroną tymczasową próbował objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Wszczęta skargą do WSA sprawa sądowoadministracyjna w zakresie przedmiotowym dotyczy odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji i jest następstwem wydania przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r. Sprawa zawisła przed wojewódzkim sądem administracyjnym swym przedmiotowym zakresem obejmuje zatem kwestię przywrócenia terminu. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy wiążą się ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na podkreśloną powyżej odrębność zakresów przedmiotowych, nie można uznać, iż tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2020 r., wykraczając swym przedmiotem poza granice zawisłej aktualnie przed sądem sprawy, nie mieści się wśród orzeczeń wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego brak jest podstaw do uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.