III SA/Po 1057/21

Dnia 16 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 roku sprawy ze skargi Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 27 kwietnia 2021 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (Dyrektor Oddziału ARiMR), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: Kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm., dalej: uARiMR) oraz § 13v rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r. poz. 187 ze zm., dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania Instytutu Ochrony Roślin ( Instytut) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (Kierownik BP ARiMR) z 29 grudnia 2020 r. o odmowie przyznania pomocy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. Instytut zwrócił się do Kierownika BP ARiMR o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Kierownik BP ARiMR decyzją z 22 czerwca 2020 r. odmówił Instytutowi przyznania wnioskowanej pomocy wskazując, że wnioskodawca należy do sektora podmiotów publicznych. Wskutek odwołania Instytutu, Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z 4 sierpnia 2020 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik BP ARiMR decyzją z 29 grudnia 2020 r., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR (oraz § 13v ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz.U. 2015.187,ze zm.) , odmówił Instytutowi przyznania pomocy finansowej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor Oddziału ARiMR powołał materialnoprawną podstawę decyzji § 13v ust. 1 rozporządzenia, by wskazać, że przedmiotową pomoc udziela się producentowi rolnemu będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Organ powołał przepisy ww. załącznika I do rozporządzenia definiujące pojęcie przedsiębiorstwa oraz określające jakiej wielkości przedsiębiorstwa zalicza się do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskodawca nie spełnia wymogów definicji przedsiębiorstwa uprawnionego do otrzymania wsparcia z tytułu suszy. Wyjaśnił, że Instytut jest państwowym instytutem badawczym (państwową jednostką organizacyjną) działającym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z z 2020 r. poz. 1383 ze zm., dalej: uib). Wykonuje zadania ustawowe poprzez prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych oraz wdrażanie wyników tych badań i prac do potrzeb praktyki. Jak słusznie wskazał organ I instancji, instytuty badawcze to forma zaangażowania państwa w prowadzenie działalności naukowo-badawczej, z czego mogą wynikać dla niego określone korzyści, zwłaszcza finansowe, które dają mu przewagę nad innymi podmiotami finansowanymi przez kapitał prywatny. Są to dotacje i subwencje. Nadzór nad Instytutem Ochrony Roślin sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Choć instytuty badawcze mogą prowadzić inną niż określoną ustawą o instytutach badawczych działalność gospodarczą, mając na uwadze istotę i cel oraz adresatów wsparcia przyznawanego na postawie § 13 v ust. 1 rozporządzenia (przedsiębiorcy uczestniczący w rynku bez jakiegokolwiek wsparcia lub zaangażowania podmiotów publicznych), nie wyczerpują one definicji przedsiębiorcy uprawnionego do otrzymania pomocy z tytułu suszy w 2019 r. Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że nie naruszono przepisów proceduralnych. Organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, co umożliwiło mu dokonanie kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu. Uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Instytut w skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa 2 ) § 13 v ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Spór pomiędzy organami Agencji a skarżącym Instytutem dotyczy zagadnienia prawnego, czy w świetle przepisu § 13v ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa można było uznać Instytut za mikroprzedsiębiorstwo, małe albo średnie przedsiębiorstwo, a w rezultacie przyznać mu jako producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Na tle powołanego przepisu oraz okoliczności, że o przedmiotową pomoc ubiegał się instytut badawczy rozważenia wymaga, czy prawidłowo organy orzekające przyjęły, że niedopuszczalne jest uznanie skarżącego Instytutu za mikroprzedsiębiorstwo, małe lub średnie przedsiębiorstwo w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Zważyć należy, że Komisja (UE) w załączniku I do rozporządzenia nr 702/2014 przyjęła szerokie znaczenie pojęcie "przedsiębiorstwa" wskazując, że uważa się za nie "podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną". Obejmuje to w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub organizacje prowadzące regularną działalność gospodarczą (art. 1). Rozróżnienia przedsiębiorstw na mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) dokonano zaś ze względu na pułap zatrudnienia i pułapy finansowego. Przepis art. 2 załącznika stanowi bowiem w ust. 1, że do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 mln EUR lub których całkowity bilans roczny nie przekracza 43 mln EUR. W kategorii MŚP małe przedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 10 milionów EUR (art. 2 ust. 2). W ramach kategorii MŚP mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 mln EUR (art. 2 ust. 3). W świetle powołanych przepisów organy Agencji przyjęły, że Instytut nie może być uznany za przedsiębiorstwo uprawnione do uzyskania wsparcia z tytułu suszy dlatego, że jest państwowym instytutem badawczym, państwową jednostką organizacyjną. Instytut badawczy to zaś forma prawna zaangażowania państwa w prowadzenie działalności naukowo-badawczej, z czego mogą wynikać dla niego określone korzyści, zwłaszcza finansowe dające mu przewagę nad innymi podmiotami (stanowisko organu odwoławczego) a także jako przedsiębiorstwo państwowe w stosunku do którego Skarb Państwa posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorcy dominujący w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007r,. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j..Dz.U. 2018.798, ze zm.) pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia(UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. (stanowisko organu I instancji).. W ocenie Sądu stanowisko organów jest przedwczesne, bowiem w kontekście pozostałych przepisów załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 organy nie ustaliły i nie wyjaśniły, czy Instytut w tej formie prawnej, jaka wynika z przepisów ustawy o instytutach badawczych, może być w zakresie prowadzonej przezeń działalności gospodarczej uznany za MŚP. Przepis art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 wskazuje, że dla uznania danego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą za przedsiębiorstwo nie ma znaczenia forma prawna. Nie można wykluczyć zatem, że przedsiębiorstwem może być również instytut badawczy w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczych, jeżeli ustali się, że prowadzi działalność gospodarczą. Przepisy ustawy o instytutach badawczych przewidują zaś możliwość prowadzenia przez instytuty badawcze innej działalności aniżeli działalności naukowo-badawczej. Przepis art. 2 ust. 4 uib stanowi bowiem, że instytut może prowadzić działalność inną niż wymieniona w ust. 1-3. Działalność ta jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności, o której mowa w ust. 1-3. Na gruncie ostatnio powołanego przepisu w związku z przepisami już nieobowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.)] Sąd Najwyższy w wyroku z 21 marca 2019 r. sygn. II UK 555/17 (opubl. OSNP 2019/12/148, Lex nr 2638605) uznał, że tą "inną działalnością" niż określoną ustawą o instytutach badawczych polegającą na wykonywaniu ekspertyz była działalność gospodarcza, na zasadach określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Na poparcie powyższej tezy Sąd Najwyższy dodał, że w myśl art. 19 ust. 4 uib zysk brutto instytutu z działalności określonej w art. 2 uist. 1-3 oraz zysk netto z działalności określonej w art. 2 ust. 4 przeznacza się na działalność podstawową instytutu określoną w art. 2 ust. 1. Wprawdzie w okolicznościach niniejszej sprawy należało ocenić, czy w świetle przepisów załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 można uznać skarżący Instytut za przedsiębiorcę, niemniej zważywszy, że przepis art. 2 ust. 1 tegoż załącznika uznaje za przedsiębiorcę każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, Sąd uznał za pomocne w wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów powołane stanowisko Sądu Najwyższego. Ponadto, w ocenie Sądu o tym, że instytut badawczy może prowadzić działalność gospodarczą, świadczy przepis art. 18 ust. 7 pkt 4 uib określający, że instytut osiąga przychody w związku z prowadzoną działalnością określoną w art. 2, w tym ze sprzedaży produkcji urządzeń i aparatury oraz innej produkcji i usług. Wynika stąd, że instytuty badawcze nie ograniczają swojej działalności do sfery naukowo-badawczej, ale pomocniczo i w celu prowadzenia działalności podstawowej, mogą również prowadzić działalność gospodarczą, z której przychody przeznaczają na działalność statutową. Zdaniem Sądu powołane przepisy jasno wskazują więc, że nie jest wykluczone prowadzenie przez Instytut działalności gospodarczej. Podsumowując powyższą część rozważań stwierdzić należy, że na gruncie przepisów § 13v ust. 1 pkt 3 rozporządzenie w zw. z art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 Instytut w zakresie, w jakim prowadzi działalność gospodarczą należało uznać za przedsiębiorstwo. Nie oznacza to jednak jeszcze, że z samego tytułu prowadzenia przez Instytut działalności gospodarczej można wywieźć, że jest on mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem (MŚP) w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Zważywszy na stanowisko organów orzekających o korzyściach finansowych Instytutu płynących z faktu działania w formie prawnej zaangażowania państwa w prowadzenie działalności naukowo-badawczej, co ma wykluczać Instytut z przedmiotowej pomocy finansowej, zauważyć należy, że Instytut korzysta z szerokiego katalogu źródeł finansowania. W ocenie Sądu normatywnie zróżnicowanie źródeł finansowania Instytutu nakazuje uznać, że nie można, jak uczyniły to organy Agencji, bez rzetelnej analizy rzeczywistej sytuacji prawno-ekonomicznej Instytutu, stwierdzić, że uzyskanie przezeń statusu państwowego instytutu badawczego, nad którego zgodnością działań z przepisami prawa i statutem oraz realizacją podstawowych zadań sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyklucza go z kręgu beneficjentów pomocy, o której mowa w § 13v rozporządzenia. W celu ustalenia, czy Instytut można uznać za MŚP należało zastosować wzorzec kontroli określony przepisem art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. stanowi on, że poza przypadkami określonymi w ust. 2 akapit drugi (uwaga Sądu: dot. przedsiębiorstw partnerskich) przedsiębiorstwa nie można uznać za MŚP, jeżeli 25% lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ państwowy. Ów przepis - statuujący kryterium niezależności - oparty jest na domniemaniu, że podmiot pozostający w związku z organem publicznym ma dostęp do reprezentowanych przez ten organ zasobów i potencjału, które w efekcie pozwalają na uniknięcie przez ten podmiot trudności, które napotykają typowe MŚP i stawiają go w lepszej sytuacji, niż podmioty o prywatnej strukturze właścicielskiej. Organy orzekające oceny w tym zakresie nie przeprowadziły. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie przed organami ARiMR uregulowane jest w art. 10a ust. 1 uARiMR. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zasadniczo zatem w postępowaniu organy ARiMR nie stosują tych przepisów Kpa, które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniach tych inicjatywa dowodowa pozostawiona jest co do zasady stronie. Zastosowanie znajduje natomiast przepis art. 80 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 821/20, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające nie sprostały wymogom art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W kontekście treści art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 obowiązkiem organów orzekających było zbadanie, czy można było uznać Instytut za "organ państwowy", względnie, czy jest on kontrolowany w takim stopniu, który pozwala przyjąć, że nie spełnia kryterium niezależności wyznaczonego powołanym przepisem. W ocenie Sądu stwierdzenie przez organy Agencji, że nadzór nad Instytutem sprawuje minister właściwy do spraw rolnictwa oraz, że Instytut jako instytut badawczy jest państwową jednostką organizacyjną (art. 1 ust. 1 uib) nie pozwala - na tle powołanego przepisu załącznika I rozporządzenia stwierdzić, że co najmniej jeden organ państwowy bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie kontroluje 25% lub więcej kapitału lub praw głosu w Instytucie. Analizy powyższego w zakończonym postępowaniu administracyjny zabrakło. Chcąc stwierdzić, czy Instytut spełnia kryterium niezależności organy Agencji powinny były zbadać strukturę organizacyjną Instytutu, w jaki sposób i przez jaki podmiot lub podmioty powołuje się i odwołuje jego organy, jak i przy czyim udziale dochodzi do jego przekształcenia, reorganizacji czy likwidacji, wreszcie, w jaki sposób kształtuje się jego gospodarka finansowa, w tym jakie są faktyczne źródła funduszy tworzonych przez Instytut. W tym celu organy orzekające powinny były dokonać analizy przepisów ustawy o instytutach badawczych (również w kontekście nadania Instytutowi statusu państwowego instytutu badawczego), przepisów wykonawczych (w tym rozporządzenia w sprawie nadania Instytutowi statusu państwowego instytutu badawczego), statutu, regulaminu organizacyjnego i innych dokumentów wewnętrznych Instytutu, w tym przedłożonych dotychczas. W związku z powyższym Sąd uznał, że organy Agencji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 80 i art. 107 § 3 Kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominęły bowiem istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przepis art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 i nie oceniły w jego świetle, czy Instytut należy uznać za mikroprzedsiębiorstwo, małe albo średnie przedsiębiorstwo, a w rezultacie, czy spełnia przesłankę wymienioną w § 13v ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Organy na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących i przepisów wewnętrznych nie podjęły się też oceny, czy i na ile co najmniej jeden organ państwowy kontroluje Instytut. Rozważań faktycznych i prawnych w tym zakresie zabrakło w uzasadnieniu decyzji obu organów. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018.265) Sąd w pkt. II sentencji wyroku zawarł postanowienie o kosztach postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy Agencji kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i zbadają, czy w świetle normy określonej w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 Instytut jest na tyle zależny od organu państwowego, że nie można uznać go za MŚP.