II SA/Rz 1465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...]Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), określanej następnie jako "u.g.n." po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. We wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. M. W. i M. W. zwrócili się do Marszałka Województwa o zwrot nieruchomości położonej w obr. [....], oznaczonej jako działka nr [...] podnosząc, iż stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z faktem, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto, mając na uwadze art. 142 ust. 2 u.g.n., Wojewoda - postanowieniem z dnia [...] marca 2019r. nr [...]- wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia niniejszej sprawy, wskazując jednocześnie Starostę [...] do jej załatwienia. Starosta, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr nr: [...] o pow. 0,1102 ha i nr [...] o pow. 0,2165 ha, obj. Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto na rzecz M. W. i M. W. Jednocześnie organ orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na kwotę 143 685 zł. Od decyzji tej Gmina Miasto wniosła odwołanie zarzucając, że zwrot nieruchomości jest bezpodstawny, bowiem umowa dotycząca przedmiotowej nieruchomości, zawarta w dniu [...] grudnia 1998r. z M. W. i M. W., nie cechowała się przymusem, nie była zawarta pod groźbą wywłaszczenia. Wskazaną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda uchylił zakwestionowaną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Organ wskazał, że M. W. i M. W. zbyli należącą do nich na prawach ustawowej wspólności majątkowej działkę nr [...] poł. w obr. [...] na rzecz Gminy Miasto . na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1998 r. (Rep. A nr [...]). Jak wynika z treści tej umowy oraz spisanego w dniu [...] grudnia 1998 r. protokołu, przedmiotowa działka nabyta została przez Gminę Miasto do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę m. in. ulicy głównej obszarowej, co nastąpiło w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody, analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że wobec M. W. i M. W. została wydana decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości, o której zwrot wystąpili, a tym samym że doszło wobec nich do władczego pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że art. 136 u.g.n. expressis verbis dotyczy tylko decyzji wywłaszczeniowych. Poszerzenie zaś stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o przypadki, w których podmiot publicznoprawny nabył w przeszłości nieruchomość w inny sposób niż poprzez wydanie tego rodzaju decyzji uregulowane jest przepisami szczególnymi, którymi są art. 216 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Wojewoda podniósł, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 216 u.g.n., w niektórych przypadkach zostało dopuszczone żądanie zwrotu nieruchomości zbytej przez właściciela w drodze umowy, ale dotyczy to tylko umów zawartych pod rządami ustaw gruntowych z 1958 r. i 1985 r. Natomiast, sprzedaż nieruchomości na podstawie umowy, zawartej już w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia przyjęcia poglądu, że w takim przypadku były właściciel może żądać zwrotu sprzedanej nieruchomości. W takiej sytuacji, wobec stwierdzenia braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie wniosku M. W. i M. W. z dnia [...] listopada 2018r., o zwrot nieruchomości Wojewoda uznał za zasadne umorzenie postępowania. Decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. M. W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Skarżąca zaznaczyła, że powołany przez organ przepis art. 136 u.g.n. powinien mieć zastosowanie także w przypadku, gdy nieruchomość została "sprzedana" ale pod groźbą wywłaszczenia. W treści umowy sprzedaży przywołano bowiem nie tylko ustawę o gospodarce nieruchomościami, ale wyraźnie określono cel publiczny, któremu służyło nabycie nieruchomości przez Gminę Miasto. Skarżąca zwróciła uwagę, że w § 4 umowy z dnia [...] grudnia 1998r. odnotowano, że "stawający przedłożyli względnie okazali" m.in. uchwałę Nr [....] Rady Miasta z dnia [...] listopada 1990r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości. Uchwała ta wydana została m.in. na podstawie art. 13 i art. 17 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wedle treści uchwały, której wykonanie zlecono Zarządowi Miasta, postanowiono nabyć na rzecz Miasta nieruchomości, które zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz pod budownictwo komunalne i infrastrukturę techniczną społeczną. Ponadto, skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana także wobec jej męża M. W., ale po jego śmierci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie swojej decyzji. Podniósł, że informację o śmierci M. W. uzyskał dopiero dnia [...] października 2019 r. tj. już po wydaniu skarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że status strony przysługuje osobie fizycznej i wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może być zatem podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, dlatego nie można w stosunku do niej wszcząć postępowania, jak też kierować wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli w niniejszym postępowaniu Sąd poddał decyzję administracyjną, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Oceniając ją Sąd miał na uwadze kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Wyeliminowanie skarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie uzależnione jest od stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Z kolei stwierdzenie przyczyn, o których mowa w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Brak tego rodzaju uchybień skutkuje natomiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Kwestionowana decyzja Wojewody została przez Sąd uchylona z uwagi na przyczynę podniesioną tak przez stronę skarżącą, jak i przez sam organ. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się mianowicie odpis skrócony aktu zgonu M. W., z którego wynika, że zmarł on [...] października 2019 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta zwrócił na rzecz M. W. i wymienionego wyżej M. W. własność nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Na skutek wniesionego przez Gminę Miasto odwołania od tego rozstrzygnięcia Wojewoda, decyzją z dnia [...] października 2019r., uchylił zakwestionowaną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Tym samym, w dacie podejmowania przez organ odwoławczy decyzji jeden z jej adresatów tj. M. W. już nie żył. Doszło więc do rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania odwoławczego i nie posiadała już przymiotu strony. Nie ulega wątpliwości, że każde postępowanie administracyjne musi się toczyć z udziałem prawidłowo ustalonych stron tego postępowania. Jak wynika bowiem z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony danego postępowania ustala z urzędu prowadzący je organ, uwzględniając mające w sprawie zastosowanie odpowiednie regulacje materialnoprawne. Po ustaleniu zakresu podmiotowego postępowania organ zobowiązany jest do powiadomienia stron o jego wszczęciu, a następnie musi podmiotom tym doręczać wszelkie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, w tym kończącą postępowanie decyzję administracyjną (art. 109 § 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który wprost stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie. Powyższe wynika jednak z konstrukcji pojęcia strony. W myśl art. 29 K.p.a., stronami mogą być zasadniczo osoby fizyczne i osoby prawne. Z kolei wedle art. 30 § 1 K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie więc z art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145), zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Według z kolei art. 11 Kodeksu cywilnego, pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Status strony postępowania w przypadku osoby fizycznej wygasa więc z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie ma zatem zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków, w tym z zakresu prawa administracyjnego. Dlatego, wobec takiej osoby nie można wszcząć postępowania, a następnie prowadzić go i wydać rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać na art. 30 § 4 K.p.a., według którego, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prowadzone w sprawie niniejszej postępowanie dotyczyło zwrotu nieruchomości, a jego podstawę stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot nieruchomości, zbytej Gminie Miasto na mocy umowy zawartej w dniu 11 grudnia 1998 r., wystąpili sprzedający M. W. i M. W., który zmarł w toku postępowania odwoławczego, przed wydaniem kończącej go decyzji. Z chwilą śmierci utracił on zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, a zatem wpływająca na kształt jego uprawnień i obowiązków decyzja organu odwoławczego nie mogła być do niego skierowana. Jak już wyżej wskazano, to organ administracji prowadzący postępowanie winien ustalić wszystkie strony postępowania, przy czym podstawową zasadą jest, że prowadzenie tego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie wobec osób żyjących. Jeśli natomiast w toku postępowania strona utraci swój status w związku z jej śmiercią, wówczas rolą organu – kiedy sprawa dotyczy spraw zbywalnych lub dziedzicznych, o czym mowa w powołanym art. 30 § 4 K.p.a. – jest ustalenie następców prawnych zmarłego, zapewnienie im czynnego udziału w sprawie i doręczenie kończącej postępowanie decyzji. W sytuacji, kiedy organ zaniecha w takich okolicznościach ustalenia nowych stron prowadzonego postępowania uznać należy, że dopuścił się on naruszenia wskazanych wyżej unormowań proceduralnych, co musi z kolei skutkować wyeliminowaniem wydanej z takimi uchybieniami decyzji. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy organ posiadał wiedzę odnośnie do faktu śmierci jednej ze stron prowadzonego postępowania. Niezależnie bowiem od tego, doszło do prowadzenia postępowania wobec osoby nieżyjącej, a więc nie będącej już jego stroną. Z tych wyżej powołanych przyczyn Sąd musiał usunąć z obrotu prawnego decyzję Wojewody o z dnia [...] października 2019 r., o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z istotną wadą procesową tj. naruszeniem art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 i § 4 K.p.a. Jednocześnie, z uwagi na charakter stwierdzonego uchybienia Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych kwestii, również podnoszonych w skardze. W ponownym postępowaniu rzeczą organu odwoławczego będzie podjęcie kroków w celu ustalenia wszystkich następców prawnych zmarłego M. W. i zapewnienie im udziału w postępowaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.