III SA/Kr 1551/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2021 r. odmawiającą R. S. (dalej: "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 16 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r., w świetle którego przelicznik 1/30 stosowany do obliczania należnego ekwiwalentu został uznany za niezgodny z Konstytucją. Z zaświadczenia z dnia 3 kwietnia 2019 r. wynika, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu 16 lutego 2013 roku, wypłacono mu 12199,12 zł brutto ekwiwalentu za 93 dni niewykorzystanego urlopu. Decyzją z dnia [...] 2019 r. Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Decyzją z dnia [...] 2019 r. wydaną na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1242/19) uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią zawartą w orzeczeniu ocenę prawną i dokonają wyliczenia oraz wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 2751/21) oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji od ww. wyroku. Decyzją z dnia [...] 2021 r., Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), która zmieniła treść art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W rezultacie organ przyjął, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., od dnia 1 października 2020 r. znajdują zastosowanie wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a zatem z zastosowaniem przelicznika 1/30 zasadniczego wynagrodzenia. Organ podniósł, że ocena prawna wyrażona przez sąd wiąże organy na mocy art. 153 p.p.s.a., chyba że uległy zmianie przepisy prawa. W rezultacie organ przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wyrównania tego świadczenia. W odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego Policji skarżący zarzucił: - naruszenie art. 153 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchybienie powadze rzeczy osądzonej i wskazaniom zawartym w wiążącym organ uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r.; - naruszenie art. 190 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie; - naruszenie art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje zastosowania. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. Decyzją z dnia 14 października 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. Dnia 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a zastosowanie się do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu przyjętym w wyroku WSA w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - naruszenie art. 153 i 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchybienie powadze rzeczy osądzonej i wskazaniom zawartym w wiążącym organ uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r.; - naruszenie art. 190 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie; - art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje zastosowania. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zastąpienie ich zgodnie z normami ustawowymi oraz wyrokami sądów decyzją reformującą o przyznaniu należnego wyrównania ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że w związku z wejściem w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, doszło do zmiany art. 115a ustawy o Policji, a zatem do zmiany stanu prawnego, która wyłącza związanie organu wyrokiem sądu zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 16 lutego 2013 roku. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent za 93 dni niewykorzystanego urlopu w kwocie 12199,12 zł brutto obliczony według przelicznika 1/30 uposażenia zasadniczego. Bezspornym jest również, że wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (odmawiające przeliczenia ekwiwalentu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego). W wyroku wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce w niewykorzystanego urlopu. W sprawie bezspornym jest również, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie zmiana art. 115 a ustawy o Policji oraz ustawa o szczególnych rozwiązaniach zawierająca przepisy przejściowe. Sporną kwestią pozostaje okoliczność związania organów Policji powołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ocenie Sądu skarga jest zasadna ponieważ organy I i II instancji naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") i orzekły w sposób odmienny niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1242/19), co do którego wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił (III OSK 2751/20). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba bowiem wskazać, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019). W ocenie Sądu wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałyby odstąpienie od zastosowania wyroku WSA w Krakowie. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyroku, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Druk sejmowy IX 432- s. 2, 13 i 14). Wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W rezultacie w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji z dniem 16 lutego 2013 roku ( a zatem przed 2018 r.), do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie znajduje przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 2018 r. i ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w rezultacie w pełni aktualne pozostają wskazania zawarte wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1242/19). W niniejszej sprawie nie doszło do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej, w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal, tak jak to miało miejsce w dniu wydania ww. wymienionego wyroku, ocena sytuacji skarżącego powinna zostać dokonana z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji. Należy wskazać, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 321/21, CBOSA). Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 153 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.