III SA/Kr 1642/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie S WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza na rzecz skarżącej M. M. od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 11 października 2021 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M. (dalej: skarżąca) zaskarżyła postanowienie z 4 października 2021 r. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] 2021 r. Przedmiotem obu postanowień było kontunuowanie czynności kontrolnych. Skarżąca w wymaganym terminie wniosła bowiem sprzeciw wobec podjęcia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Jej zdaniem naruszony został art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.). W sprzeciwie wskazywała, że odstąpienie od zawiadomienia nie dotyczyło "kontroli kompleksowej" jak to wskazano w upoważnieniu do kontroli. W samym upoważnieniu nie wskazano również podstaw prawnych do prowadzenia kontroli co było również wymagane przez art. 49 ust. 1 i 7 pkt 1 Prawa przedsiębiorców. W ww. postanowieniu z [...] 2021 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że w protokole kontroli z 7 września 2021 r. wskazano jako przyczynę odstąpienia od zawiadomienia – art. 48 ust. 11 pkt 1 Prawa przedsiębiorców tj. prowadzenie kontroli na podstawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm.). – dalej "rozporządzenia 2017/625". Organ wskazywał, że okazane skarżącej w dniu wszczęcia kontroli upoważnienie do przeprowadzenia kontroli z 7 września 2021 r. Nr [...] zawierało: wskazanie podstawy prawnej, oznaczenie organu kontroli, datę i miejsce wystawienia, imię i nazwisko organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; oznaczenie przedsiębiorcy, określenie zakresu przedmiotowego kontroli oraz wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, imię i nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji, pouczenie o prawach i obowiązkach. W zażaleniu na postanowienie skarżąca podniosła, że w rzeczywistości organ I instancji nie odniósł się do zarzutów wskazanych w sprzeciwie, a jedynie powołał przepisy mające jego zdaniem w sprawie zastosowanie. W wymienionym na wstępie postanowieniu z 4 października 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny opisał tok sprawy i wskazał, że skoro w protokole kontroli zostały wskazane ww. przepisy rozporządzenia 2017/625, to organ uprawniony był do odstąpienia od uprzedniego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ treść znajdującego się w aktach sprawy ww. upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z 7 września 2021 r. Nr [...] wskazuje jako zakres kontroli "kontrola kompleksowa", a nie "urzędowa kontrola żywności" jaka jest dokonywana w trybie powołanego w protokole art. 9 rozporządzenia 2017/625. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 11 Prawa przedsiębiorców zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Jest to jeden z wyjątków od ogólnej reguły wynikającej z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców, które to przepisy stanowią, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48 ust.1), a kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Wprawdzie uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się dopiero w protokole kontroli (art. 48 ust. 10 Prawa przedsiębiorców), ale uzasadnienie to powinno odwoływać się do rzeczywistych okoliczności sprawy tj. zakresu czy też celu przeprowadzanej kontroli. Z akt sprawy nie wynika, że przeprowadzono kontrolę urzędową w rozumieniu powołanych w protokole przepisów prawa Unii Europejskiej. Ani w upoważnieniu, ani w protokole kontroli nie odwołano się do jakichkolwiek konkretnych przepisów ww. rozporządzenia 2017/625. Zasadniczo krajowe przepisy nie wymieniają państwowych organów inspekcji sanitarnej jako uprawnionych do przeprowadzania kontroli urzędowych w trybie rozporządzenia 2017/625. Formalnie ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.) nie odwołuje się do tych przepisów. Do przepisów rozporządzenia 2017/625 odwołuje się jedynie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 147), która w art. 1 pkt 2 wymienia jako jedne z zadań Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa przeprowadzanie kontroli urzędowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ww. rozporządzenia 2017/625. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ inspekcji sanitarnej nie może więc z samego faktu, że jest powołany do wykonywania swoich działań w zakresie sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) domniemywać, że jego kontrole zawsze mogą być dokonywane bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli – jako "kontrole urzędowe" w rozumieniu ww. rozporządzenia 2017/625. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia 2017/625 właściwe organy sporządzają pisemną dokumentację każdej przeprowadzonej przez nie kontroli urzędowej. Dokumentacja ta może być sporządzona w formie papierowej lub elektronicznej. Dokumentacja ta obejmuje opis celu (podkr. Sądu) kontroli urzędowych. W sporządzonym protokole z kontroli sanitarnej powołano jako podstawę art. 4 i 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Żaden z tych przepisów nie dotyczy kontroli urzędowej wykonywanej w trybie rozporządzenia 2017/625. Jedynymi przepisami rozporządzeń unijnych wymienionymi w art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są: - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 342 z 22.12.2009, str. 59, z późn. zm.) w zakresie przestrzegania obowiązku prawidłowego oznakowania, o którym mowa w art. 19 tego rozporządzenia (art. 4 ust. 1 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej); - rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenie (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi (art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej); - rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy (Dz. Urz. UE L 268 z 18.10.2003, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 32, str. 432), w zakresie identyfikacji organizmów genetycznie zmodyfikowanych w żywności oraz znakowania żywności genetycznie zmodyfikowanej (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej); - rozporządzenie (WE) nr 1830/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. dotyczącego możliwości śledzenia i etykietowania organizmów zmodyfikowanych genetycznie oraz możliwości śledzenia żywności i produktów paszowych wyprodukowanych z organizmów zmodyfikowanych genetycznie i zmieniającego dyrektywę 2001/18/WE (Dz. Urz. UE L 268 z 18.10.2003, str. 24, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 32, str. 455), w zakresie przekazywania i przechowywania wymaganej dokumentacji dotyczącej żywności genetycznie zmodyfikowanej; (art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej); - rozporządzenie (WE) nr 1946/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie transgranicznego przemieszczania organizmów genetycznie zmodyfikowanych (Dz. Urz. UE L 287 z 05.11.2003, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 650), w zakresie transgranicznego przemieszczania organizmów genetycznie zmodyfikowanych przeznaczonych do bezpośredniego wykorzystania jako żywność w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia. Sąd nie neguje faktu, że zasadniczo pracownicy Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego mogli przeprowadzać również czynności w ramach kontroli urzędowej w rozumieniu ww. rozporządzenia 2017/625, niemniej jednak skoro ustawa do tego ich wyraźnie nie upoważnia to z sporządzonej dokumentacji powinno to w sposób wyraźny wynikać. W przeciwnym razie każda kontrola pracowników Inspektoratu Sanitarnego mogłaby być wszczynana bez uprzedniego zawiadomienia. Sąd zwraca uwagę przy tym, że powołane przez organy nadzoru sanitarnego rozporządzenie 2017/625 służą przede wszystkim organizacji kontroli urzędowych oraz czynności urzędowych innych niż kontrole urzędowe w całym łańcuchu rolno-spożywczym (motyw 20 powołanego rozporządzenia). Praktycznie więc przede wszystkim powołane rozporządzenie służy, jak wskazuje literalne brzmienie jego tytułu, przeprowadzaniu czynności kontrolnych "w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin". Nie wyklucza to oczywiście kontroli punktów gastronomicznych jako ostatniego etapu łańcucha rolno-spożywczego, ale jak wynika z powołanego art. 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia, dokumentacja kontrolna powinna potwierdzać, że taki był cel kontroli urzędowej. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że organy błędnie zastosowały art. 48 ust. 11 pkt 1 Prawa przedsiębiorców i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 200 zł (uiszczony wpis). Zasądzenie kosztów nastąpiło na podstawie art. 200 i 205 §1 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będzie związany przedstawioną wyżej wykładnią art. 48 ust. 11 pkt 1 Prawa przedsiębiorców.