I OSK 1521/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Piotr Niczyporuk del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 430/21 w sprawie ze skargi E. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kierunków i warunków rekultywacji terenów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 marca 2022 r., po rozpoznaniu skargi E. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia kierunków i warunków rekultywacji terenów, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Rejonowy w L. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 155 oraz art. 136 i 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przekroczenie granic swobodnego uznania, brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, dokonaniu jego oceny w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, oraz pominięcie wszystkich ustalonych okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, sprzeczna z zasadami prawdy materialnej, praworządności, a także nie koreluje z zasadami budzenia zaufania i przekonywania, sprawiając wrażenie dowolności i arbitralności rozstrzygnięcia, albowiem zawiera niepełną ocenę okoliczności wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 155 kpa w postaci "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" oraz błędne ustalenia w zakresie twierdzenia o braku tożsamości sprawy zakończonej decyzją rekultywacyjną z 2002 r. ze sprawą z wniosku skarżącej o jej zmianę na zasadzie art. 155 kpa i z tego powodu organ odwoławczy winien ponownie przeprowadzić postępowanie w tym zakresie oraz dokonać własnych i kompleksowych ocen elementów faktycznych i prawnych sprawy przy szczególnym uwzględnieniu treści środka odwoławczego, podczas gdy prawidłowa analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosków przeciwnych, wskazujących, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy Kolegium, popierając w całości stanowisko organu pierwszej instancji, przeprowadziło prawidłowe postępowanie dowodowe i w sposób kompletny oraz wszechstronny oceniło zgromadzony materiał, w tym pod kątem okoliczności podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej, rozważyło interes społeczny oraz słuszny interes strony, uznając finalnie, że zmiana w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2002 r., zgodnie z interesem strony, nie jest społecznie akceptowalna i godna wsparcia z uwagi na cel, jaki ma osiągnąć, a także z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej sprawy, co znalazło również odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu naruszenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącej spółki, co do błędnego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej przez nadmierne połączenie w jego ramach różnych przepisów postępowania należących zarówno do przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, wskazać należy, że jakkolwiek zarzut kasacyjny pod względem swojej konstrukcji nie jest wolny od wad, to jednak uchybienia w zakresie jego konstrukcji nie powodują, że nie spełnia on wymagań określonych w art. 176 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z zarzutu tego, jak i jego uzasadnienia wynika wprost, które przepisy zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowić powinny podstawę ewentualnego uchylenia zaskarżonego wyroku, a także z jakich przyczyn Prokurator zajął takie stanowisko. Sformułowania te są przy tym na tyle jasne, że ustalenie treści zarzutu skargi kasacyjnej i jego podstaw nie wymaga samodzielnego jego sformułowania czy uzupełnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem jego rozpoznanie nie będzie prowadziło do naruszenia dyspozycji art. 183 § 1 ppsa przez przekroczenie w toku orzekania granic rozpoznania sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że brak powołania się na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mających charakter przepisów materialnych zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu takiego zarzutu, gdyż sąd ten uprawniony jest do samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie pismem z 26 października 2020 r. skarżąca spółka zwróciła się do Starosty L. o zmianę decyzji z [...] czerwca 2002 r. ustalającej wodno-leśny kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni Bazaltu "[...]" w L., przeprowadzenie rekultywacji zgodnie z "Projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni Bazaltu »[...]«" opracowanym w styczniu 2002 r. przez skarżącą, termin zakończenia rekultywacji do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej na gruntach wymagających rekultywacji oraz wskazującej skarżącą, działającą pod uprzednią firmą, jako podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji, w zakresie sposobu rekultywacji, wskazania aktualnej nazwy podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia prac rekultywacyjnych oraz dopuszczenia rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego materiałem nadkładowym, materiałem z zewnątrz pochodzącym z odzysku w procesie R5 odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami. Wniosek ten został następnie zmodyfikowany przez pominięcie ostatniego elementu, jako zawierającego się w proponowanym sposobie rekultywacji. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego starosta decyzją z [...] kwietnia 2021 r. zmienił oznaczenie strony zobowiązanej do przeprowadzenia prac rekultywacyjnych, odmówił dokonania zmiany sposobu przeprowadzenia rekultywacji, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. W ocenie organu w sprawie nie zachodziła tożsamość przedmiotowa, gdyż Aneks do projektu rekultywacji obejmował także tereny nieobjęte ostateczną decyzją rekultywacyjną. Uznał także, że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Proponowane prace zmierzają do przywrócenia pierwotnego charakteru gruntu, przy czym ich zakres i nakład środków przekracza wynikający z obowiązującego planu rekultywacyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją. Kierunek taki nie był przedmiotem wcześniejszych rozważań i nie przewiduje go decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił także, że lokalna społeczność, samorząd, a także stowarzyszenia i zrzeszenia oraz parlamentarzyści sprzeciwili się proponowanej zmianie. Organ zaznaczył, że obecny kamieniołom jest istotnym elementem krajobrazu oraz przyrody jako miejsce występowania i lęgowisko chronionych gatunków ptaków. Z powodu odsłonięcia w toku eksploatowania wyrobiska pokrywy wulkanicznej, kamieniołom stał się atrakcją geologiczną i stanowi część ścieżki dydaktycznej szlaku wygasłych wulkanów. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki Kolegium decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie pomiędzy wnioskiem a ostateczną decyzją rekultywacyjną nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, a w sprawie nie zostały spełnione kodeksowe przesłanki umożliwiające zmianę ostatecznej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając wyrok wskazał, że Kolegium badając przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej, powołało się wyłącznie na brak zgody społeczności lokalnej, samorządowców, stowarzyszeń, zrzeszeń i parlamentarzystów na zmianę kierunku rekultywacji, co nie przesądza o istnieniu lub braku przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Sąd podkreślił, że interes społeczny nie wyraża się wyłącznie przez pryzmat sprzeciwu społeczności lokalnej, ale powinien uwzględniać cele środowiskowe wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął próby wykazania kolizji zmiany decyzji rekultywacyjnej z interesem społecznym, a także pominął twierdzenia skarżącej, w tym w szczególności dotyczące możliwego wystąpienia niekontrolowanej erozji wodnej, napływu substancji szkodliwych z pobliskiego zakładu gospodarki odpadami czy niedoboru wód opadowych i podziemnych niezbędnych do utrzymania zbiornika wodnego jako okoliczności przemawiające za zmianą decyzji rekultywacyjnej. Wywiódł, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić własną i kompleksową ocenę elementów faktycznych i prawnych sprawy przy szczególnym uwzględnieniu treści środka odwoławczego. Sąd odnotował także, że w Aneksie do planu rekultywacji zaznaczono, że obejmuje on także tereny nieuwzględnione w pierwotnej decyzji rekultywacyjnej, które będą przedmiotem odrębnego wniosku. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza tego przepisu wskazuje, że działania organu, do którego został skierowany wniosek o zmianę decyzji, powinno obejmować ustalenie czy obowiązujące przepisy nie stanowią przeszkody do dokonania wnioskowanej zmiany, czy w sprawie występuje interes społeczny lub słuszny interes strony, który przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Zauważyć przy tym należy, że zacytowany przepis posługuje się kategorią interesu (społecznego lub słusznego interesu strony), który ma być dostatecznym argumentem wskazującym na potrzebę dokonania zmiany albo uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że istnienie jednego z tych interesów przemawiających za utrzymaniem w mocy dotychczasowej decyzji samo z siebie nie może przesądzać o odmowie dokonania takiej zmiany lub uchylenia, o ile nie zostanie wykazane, że nie istnieje drugi z tych interesów przemawiający za zastosowaniem art. 155 kpa. Odmiennie bowiem niż ma to miejsce w przypadku przepisów prawa, przesłanka istnienia określonego interesu jest przesłanką pozytywną, której wystąpienie ma uzasadniać dokonanie zmiany bądź uchylenie decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo ustalił to Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy skupił się na kwestii istnienia interesu społecznego przemawiającego za odmownym rozpatrzeniem wniosku skarżącej spółki o zmianę decyzji rekultywacyjnej, podczas gdy przepis art. 155 kpa wymagał ustalenia istnienia bądź nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzasadniającego jej zmianę (bądź uchylenie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że stan sprawy został ustalony i rozstrzygnięty w sposób nieodpowiadający zakresowi postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach art. 155 kpa, tj. z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego i oceny okoliczności sprawy. Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony ograniczył swoje postępowanie i rozważania wyłącznie do stwierdzenia istnienia interesu społecznego wskazującego na potrzebę utrzymania w mocy i kształcie ostatecznej decyzji rekultywacyjnej. Pominął przy tym w swoich ustaleniach i rozważaniach stanowisko skarżącej spółki i przytaczane przez nią okoliczności, które w jej ocenie, miały wskazywać na istnienie słusznego interesu strony uzasadniającego zmianę decyzji rekultywacyjnej zgodnie z wnioskiem. W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać argumenty skargi kasacyjnej przytoczone na poparcie zarzutów związanych z naruszeniem art. 155 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Na marginesie powyższego należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w swoich wywodach dotyczących interesu przemawiającego za zmianą lub pozostawieniem w niezmienionej postaci decyzji rekultywacyjnej z 2002 r. nadmiernie zaakcentował kwestię prawidłowości proponowanych zmian z perspektywy środowiskowych uwarunkowań i celów rekultywacji. Cele te jakkolwiek pozostają istotne nie powinny wpływać na fakt, że na gruncie art. 155 kpa przesłanką dokonania zmian decyzji ostatecznej jest istnienie odpowiedniego interesu przemawiającego za ich wprowadzeniem bądź uchyleniem decyzji. Perspektywa środowiskowych uwarunkowań i cele rekultywacji stanowią zatem jeden ale nie jedyny z elementów oceny wystąpienia interesu niezbędnego do zastosowania art. 155 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia argumentacji związanej z zarzucanym naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 kpa. Skoro bowiem w sprawie do zbadania pozostawała kwestia istnienia słusznego interesu skarżącej spółki przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji rekultywacyjnej, chociażby w zakresie argumentów przytoczonych w odwołaniu od rozstrzygnięcia Starosty, to zadaniem organu było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa, a w przypadku, gdyby z przyczyn formalnych okazało się to niemożliwe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w tym uzupełnienia materiału dowodowego w ponowionym postępowaniu. Tak też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało odczytać dyspozycję Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten bowiem nie tyle nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, co wskazał na konieczność zawarcia oceny stanowiska skarżącej spółki i przedstawienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego. Dopuścił przy tym możliwość, że w wyniku zbadania i oceny stanowiska spółki może zajść potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności przywołanych przez stronę wnioskującą o zmianę decyzji rekultywacyjnej z 2002 r. Przechodząc do oceny pozostałej części zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, że uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ewentualnego słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji rekultywacyjnej skutkowały naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Za niezgodny z tymi zasadami należy bowiem uznać stan, w którym organ nie rozpatruje twierdzeń strony i nie bada przywołanych przez nią okoliczności, a następnie pomija je w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację miał Sąd pierwszej instancji, który w postępowaniu organu odwoławczego dopatrzył się naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia także argumentów dotyczących naruszenia art. 8 § 1 i art. 11 kpa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.